Umsögn ÖBÍ réttindasamtaka um áform um lagasetningu – innleiðing félagslegs viðbótarstuðnings

Með áformum um lagasetningu sem hér eru til umsagnar (hér eftir áformin) er ekki verið að tryggja öllum örorku- og endurhæfingarlífeyristökum lágmarkstryggingu, eins og gert er með sérstakri framfærsluuppbót eftir dóm Hæstaréttar nr. 52/2020.

Náðst hefur að bæta réttarstöðu örorkulífeyristaka sem búsettir eru hér á landi og fá hlutfallslegar greiðslur frá almannatryggingum vegna fyrri búsetu erlendis með dómum og áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 8955/2016. Í textanum um áform um lagasetningu er því haldið fram að sú leið sem farin var með lögum nr. 74/2020 þyki hafa gefið góða raun, án þess að fram komi á hverju það byggi.

Einnig verður að teljast sérstakt að skerðingarreglan sem lagt er upp með er í raun 100% skerðingarregla. Ekki verður annað séð en að svokölluð króna-á-móti-krónu verði komið á aftur gagnvart þessum hópum. Skerðingarhlutfall framfærsluuppbótar til örorku- og endurhæfingarlífeyristaka var í byrjun árs 2019 lækkað úr 100% í 65%.

ÖBÍ réttindasamtök leggja áherslu á að við einföldun greiðslukerfi almannatrygginga er snýr að örorku- og endurhæfingarlífeyri verði greiðslur hækkaðar þannig að þær tryggi í raun rétt fatlaðs fólks og fjölskyldna þeirra til viðunandi lífskjara og til sífellt batnandi lífsskilyrða án mismununar vegna fötlunar, eins og áskilið er samkvæmt 28.gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks (SRFF). Einföldunin þarf að vera samhliða því að bæta kjörin og draga verulega úr tekjutengingum við tekjur annars staðar frá.

ÖBÍ réttindasamtök leggja áherslu á að innleiddur verði ótekjutengdur og óskattskyldur greiðsluflokkur sem ætlaður er til að mæta ótilgreindum fylgikostnaði fötlunar, í samræmi við 28.gr. SRFF, til viðbótar við sameiningu annarra greiðsluflokka sem hugsaðir eru til framfærslu.

Við undirbúning áformanna var einungis haft samráð við Tryggingastofnun (TR) eins og fram kemur undir liðnum F. Samráð. Af gefnu tilefni er ítrekað að stjórnvöldum er skylt að hafa virkt samráð við heildarsamtök fatlaðs fólks um ákvarðanir sem varða hagsmuni þess, samkvæmt ákvæðum Samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks (SSRF), enda segir í 3. mgr. 4. gr., „aðildarríkin skulu, þegar þau undirbúa og beita löggjöf sinni og stefnu samningi þessum til framkvæmda og vinna að ákvarðanatöku um málefni fatlaðs fólks, hafa náið samráð og tryggja virka þátttöku fatlaðs fólks, þ.m.t. fötluð börn, með milligöngu samtaka sem koma fram fyrir þess hönd“.

Forsaga málsins og staðan í dag

Fram til maí 2022 var framfærsluuppbót reiknuð út frá búsetuhlutfall á grundvelli þágildandi reglugerðarákvæðis (14. gr. reglugerðar nr. 1200/2018), með þeim afleiðingum að fjöldi lífeyristaka var með heildartekjur undir skilgreindu framfærsluviðmiði skv. 2. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 1200/2018. Um árabil lagði ÖBÍ til þá breytingu að fella niður 14. gr. reglugerðarinnar til að tryggja að enginn lífeyristaki væri með heildartekjur undir framfærsluviðmiðinu. Mál var rekið fyrir dómstólum þar sem umrædd ákvæði var dæmt ólögmætt á öllum dómstigum, síðast með dómi Hæstaréttar nr. 52/2021 þann 6. apríl 2022.

Í framhaldi af dómnum var reglugerðarákvæðið fellt úr gildi og greiðslur leiðréttar 4 ár aftur í tímann frá dómsuppkvaðningu Hæstaréttar eða frá maí 2018.

Fyrst eftir dómsmálið var tryggt að örorku- og endurhæfingarlífeyristakar væri tryggðar heildartekjur sem samsvara framfærsluviðmiði 13. gr. reglugerðarinnar. Í áformum sem hér eru til umsagnar er ætlunin að skilyrði fyrir félagslegum viðbótarstuðning og stuðning verði hliðstæður því sem á við um aldraða í lögum nr. 74/2020 um félagslegan viðbótar stuðning við aldraða. Því eru lög nr. 72/2020 tekin hér til gagngerrar skoðunar og bent á þætti sem betur mega fara.

Lög um félagslegan viðbótarstuðning aldraðra nr. 74/2020 – gagnrýn skoðun

Lög um félagslegan viðbótarstuðning tryggja ekki fullar lífeyrisgreiðslur
Í 3.gr. laga um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða er þeim sem uppfylla skilyrði laganna greiddur viðbótarstuðningur sem nemur 90% af fullum ellilífeyri og 90% af heimilisuppbót. Fjárhæðin er 283.972 kr. eða fyrir lífeyristaka með heimilisuppbót 355.729 kr. á mánuði.

Ekki var útskýrt í frumvarpinu sem varð að lögum nr. 74/2020 hvers vegna hámark viðbótarstuðnings væri ákveðið lægra en fullur/óskertur lífeyrir.

Í núverandi fyrirkomulagi eftir reglugerðarbreytingu í kjölfar dóms Hæstaréttar nr. 52/2021 er tryggt heildartekjur örorku- og endurhæfingarlífeyristaka sé ekki undir 317.356 kr. sem er 10% hærri fjárhæð en 90% af fullum ellilífeyri.

Með heimilisuppbót er viðmiðið 399.034 kr. Af þessum leiðir að greiðslur til örorku- og endurhæfingarlífeyristaka með lægstu tekjurnar sökum fyrri búsetu erlendis, þ.e. hópurinn sem meira en aðrir hefur þurft að treysta á framfærsluuppbótina, myndu lækka í kjölfar breytinganna.

Orðalag strangt- sem opnar á framkvæmd sem getur gengið gegn markmiðum áformanna

Í 4. gr. laganna er áskilið að umsækjandi hafi fullnýtt öll réttindi sem hann kann að eiga eða hafa áunnið sér. Þrátt fyrir þau dæmi sem nefnd eru í 2. málsl. ákvæðisins telur ÖBÍ að víðtækt orðalag 1. málsl. geti gefið tilefni til vafamála og dregið úr réttaröryggi einstaklinga sem falla undir lögin. Betur færi á því að skýrt yrði kveðið á um þau réttindi sem nýta þurfi áður en stuðningur samkvæmt lögunum getur komið til álita.

Hér er rétt að benda sérstaklega á að framkvæmd Tryggingastofnunar veldur þungum áhyggjum að þessu leyti. Í fjölmörgum tilvikum hefur stofnunin ekki veitt full réttindi fyrr en að lokinni verulega tímafrekri könnun á mögulegum öðrum réttindum. Á meðan slík könnun fer fram hefur Tryggingastofnunar gengið út frá því að einstaklingar eigi réttindi annars staðar, jafnvel þó ekkert liggi fyrir um slíkt eða bendi til þess. Þannig hafa einstaklingar ekki notið vafans og stofnunin skert greiðslur án þess að fyrir liggi önnur réttindi. Þessi tímabil ranglega skertra greiðslna hafa í mörgum tilvikum varað í marga mánuði og jafnvel fleiri ár.

Lögð er til 100% skerðingarregla. Króna-á-móti-krónu komin aftur

Í 5. gr. laganna er kveðið á um frádrátt allra tekna greiðsluþega frá viðbótarstuðningi og tekjur skilgreindar sem allar tekjur skv. II. kafla laga um tekjuskatt að undanskilinni fjárhagsaðstoð sveitarfélaga.

Lágt frítekjumark sem verið hefur óbreytt frá setningu laganna

Í 5. gr. laganna er sett inn lágt frítekjumark, 25. þúsund kr. á mánuði og hefur það verið óbreytt frá því lögin voru sett árið 2020. Í lögunum er ekki að finna ákvæði um hækkun frítekjumarksins.

Grimm eignarregla

Samkvæmt 7. gr. laganna kemur ekki til greiðslu viðbótarstuðnings nemi eignir umsækjanda í peningum eða verðbréfum hærri fjárhæð en 4.000.000 kr. Eignamörkin eru mjög lág og íþyngjandi og hafa þau ekki verið uppfærð frá því lögin voru sett árið 2020. Þetta ákvæði felur í sér að aldraður einstaklingur glati öllum réttindum samkvæmt lögunum þegar eignir hans hækka úr 3.999.999 kr. í 4.000.000 kr. Félagslegur viðbótarstuðningi er ætlað að koma í stað framfærsluuppbótar skv. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð en í þeirri grein eru eignir ekki hluti viðmiðs um rétt á framfærsluuppbót. Það væri því mikil réttindaskerðing falin í að taka upp eignaviðmið.

Til vara telur ÖBÍ eðlilegra að í stað slíkrar fortakslausrar reglu sé kveðið á um skerðingu stuðnings vegna eigna umfram tiltekin eignamörk sé það á annað borð vilji löggjafans að skilyrða stuðning samkvæmt lögunum með þeim hætti. Slíkt ákvæði væri mjög bagalegt fyrir örorku- og endurhæfingarlífeyristaka sem hvorki gætu átt varasjóð til að grípa fyrir óvænt stór útgjöld í né reynt að safna sér fyrir fasteign eða viðhaldi á eigin fasteign. Þetta þýðir að sérútbúin bifreið fyrir hreyfihamlaða sem kosta sannarlega meira en 4 milljónir hefur í för með sér að viðbótarstuðningurinn fellur niður. Það verður að teljast stórundarlegt að fólk missi viðbótarstuðninginn ef sama stofnunin (TR) veiti fólki styrk upp á 6.000.000 kr. til kaupa á sérútbúinni bifreið.

Óþarfa tilkynningaskylda

Í 8. gr. laganna eru að finna skilyrði um. að greiðslutaka sé skylt að tilkynna TR um fyrirhugaða dvöl erlendis og komu til landsins. Viðbótarstuðningur fellur niður ef sá sem fær þessa greiðslu dvelur erlendis lengur en 90 daga samfellt eða á hverju 12 mánaða tímabili. Að mati ÖBÍ er eðlilegra að miðað sé við viðmið lögheimilislaga um fasta búsetu eða viðmið tekjuskattslaga um skattalega heimilisfesti sé á annað borð vilji til þess að skilyrða stuðning samkvæmt lögunum með þessum hætti.

Ábendingar um umsóknir og framkvæmd

Öfugt við sérstaka framfærsluuppbót þarf að sækja um félagslegan viðbótarstuðning, sem bíður upp á og er þess valdandi að hluti þeirra sem gætu átt rétt á þessum greiðslum sækir ekki um. Viðbúið er að fjölmargir einstaklingar sem ella gætu notið réttar samkvæmt lögunum muni glata réttindum sínum. Hér er um að ræða mjög íþyngjandi ákvæði fyrir fólk, enda eiga margir erfitt með að sækja um greiðslur og endurnýjun umsókna á ársfresti til TR vegna hreyfiskerðingar, veikinda eða fjarlægðar við skrifstofu. Það á ekki síst við um fólk sem býr í dreifbýli.

TR mun, eins og aðrar ríkisstofnanir, tengjast Stafrænu Íslandi innan skamms og því eiga þau sem geta nýtt sér rafræn auðkenni að geta rekið flest sín mál gagnvart stofnuninni án þess að yfirgefa heimilið. Að því sögðu duga rafræn auðkenni ekki öllum, því ekki geta öll fengið þau eða notað.

Það er ekki ásættanlegt að stjórnvöld ætlist til þess af fólki, ekki síst því með skerta getu, að það fari milli aðila að óþörfu. Vísað er á álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 10021/2019 þar sem áréttað er að sú skylda sé lögð „á aðila stjórnsýslumáls að veita upplýsingar í máli sem hæfist að hans frumkvæði afmarkaðist við þær upplýsingar sem væru nauðsynlegar og með sanngirni mætti ætla að hann gæti lagt fram án þess að það íþyngdi honum um of. Við það mat væri litið til eðlis máls og stöðu málsaðila. Ætla yrði að minnstar kröfur verði gerðar til þeirra einstaklinga sem standa höllum fæti og eru að sækja um lögmælta aðstoð vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar eða sambærilegra atvika, sbr. 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Ef farið væri fram úr þessum mörkum yrði almennt að krefjast skýrrar lagaheimildar fyrir meiri íþyngjandi upplýsingagjöf af hálfu málsaðila.“

Einnig sækir fólk ekki um viðbótargreiðsluflokka sökum þess að það hefur ekki vitneskju um þá. Hérna reynir mjög á upplýsinga- og leiðbeiningarskyldu TR og að ná til allra þeirra sem falla undir hópinn. Því miður hefur verulega oft orðið misbrestur á upplýsinga- og leiðbeiningarskyldu TR, eins og lesa má af álitum umboðsmanns Alþingis og Ríkisendurskoðunar.

Má hér einnig benda á meðfylgjandi nafnhreinsað bréf frá TR til lífeyristaka sem ekki fékk upplýsingar um þann möguleika að sækja um félagslegan viðbótarstuðning við 67 ára aldur, þegar viðkomandi fluttist frá örorkulífeyri yfir á ellilífeyri.

Úr bréfi TR:
„Rétt þykir að upplýsa um það að í kjölfar erindis X fyrir þína hönd hefur verið ákveðið að innleiða það í verklag að senda örorkulífeyrisþegum sem eiga takmörkuð lífeyrisréttindi hér á land vegna búsetu sinnar erlendis bréf með upplýsingum um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða við þau tímamót er þeir ná ellilífeyrisaldri.“

Viðtakanda bréfsins var synjað um að fá félagslegan viðbótarstuðning greiddan afturvirkt frá upphafstíma ellilífeyris þrátt fyrir að stofnunin hafi ekki sinnt upplýsinga- og leiðbeiningarskyldu sinni.

Dvalarleyfisákvæði

Í lögunum er ótímabundið dvalarleyfi gert að skilyrði viðbótarstuðnings. ÖBÍ fær ekki séð að réttlætanlegt geti verið að undanskilja einstaklinga sem dveljast á Íslandi á grundvelli tímabundins dvalarleyfis eða öðrum grundvelli rétt til aðstoðar samkvæmt lögunum.

Framfærsluréttur er stjórnarskrárbundinn réttur

Að því er varðar lög um félagslegan viðbótarstuðning í heild telur ÖBÍ rétt að leggja áherslu á að einstaklingar sem dveljast á Íslandi og geta ekki séð sjálfum sér farborða sökum elli eigi stjórnarskrármæltan rétt til aðstoðar. Það sama á við um þá sem myndu falla undir lögin ef áform um útvíkkun laga um félagslegan viðbótarstuðning nær fram að ganga.

Orðalag í lögum félagslegan viðbótarstuðning við aldraða þar sem mælt er fyrir um heimild til að veita einstaklingum viðbótarstuðning fremur en rétt einstaklinga til slíks stuðnings, endurspeglar ekki nægilega vel fyrirmæli í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar.

Hvað sem líður efnislegri þýðingu þessa orðalags endurspeglast í því sú úrelta afstaða að aðstoð á grundvelli þessara fyrirmæla stjórnarskrárinnar feli í sér örlætisgerning af hálfu hins opinbera fremur en efndir þeirra stjórnarskrármæltu skuldbindinga sem þar er kveðið á um. ÖBÍ telur brýnt að lagaákvæði um réttindi borgaranna til aðstoðar séu orðuð sem slík.

Eftir að 14. gr. reglugerðar nr. 1200/2018 var afnumið í kjölfar dóms Hæstaréttar nr. 52/2020 hafa örorku- og endurhæfingarlífeyristaka með takmörkuð réttindi í almannatryggingum ekki þurft að reiða sig á framfærslu/fjárhagsaðstoð frá sveitarfélögum. Til þess myndi koma ef áformaðar breytingar um að sameina framfærsluuppbót greiðsluflokkunum örorkulífeyri og tekjutryggingu eins rakið er í áformunum.

Tekið er undir að fjárhagsaðstoð sveitarfélaga hentar ekki vel til að skapa einstaklingsbundna afkomuvernd af mörgum ástæðum. Fjárhagsaðstoð sveitarfélaga er enda ætlað að vera tímabundið neyðarúrræði, en ekki kerfi sem stendur undir framfærslu til lengri tíma, eins og bent er í áformunum (undir C Leiðir).

Ábyrgðin á framfærslu fatlaðs fólks er ekki hjá sveitarfélögum heldur hjá ríkinu, sem hefur skuldbundið sig, samkvæmt 76. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands og alþjóðlegum mannréttindasamningum, s.s. 11. gr. Alþjóðasamnings SÞ um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, Samnings SÞ um réttindi fatlaðs fólks til að tryggja þeim sem þess þurfa rétta til félagslegs öryggis og að lifa mannsæmandi lífi. Auk þess er áréttað að fjárhagsaðstoð sveitarfélaga er sjaldnast í boði fyrir þá sem eiga maka sem aflar tekna eða fær fullar lífeyrisgreiðslur frá TR.

Leið til lausnar fyrir örorkulífeyristaka?

Það er ekki tilviljun að kjarni Heimsmarkmiða Sameinuðu þjóðanna (SÞ) feli í sér að ríkisstjórnir skuli ekki skilja neinn eftir og að fyrsta heimsmarkmiðið sé að berjast gegn fátækt. Eitt af meginmarkmiðunum með áformunum tengist fyrsta heimsmarkmiði SÞ sem snýr að því að útrýma fátækt m.a. með því að innleiða viðeigandi félagslegt stuðningskerfi. Með fjárhæðum og fyrirkomulagi þess stuðningskerfi sem hér er umsagnar og ætlunin er að innleiða verður því markmiði ekki náð. Þvert á móti yrði staða þeirra sem eru með takmörkuð lífeyrisréttindi í almannatryggingum enn erfiðari, ef þessi áform ná fram að ganga.

Ekkert um okkur án okkar!

Alma Ýr Ingólfsdóttir,
formaður ÖBÍ réttindasamtaka

Sigríður Hanna Ingólfsdóttir,
félagsráðgjafi ÖBÍ

---

Áform um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 74/2020 um félagslegan viðbótarstuðning við aldraða (útvíkkun á gildissviði stuðnings)
Mál nr. 222/2023. Félags- og vinnumarkaðsráðuneytið.
Umsögn ÖBÍ, 15. nóvember 2023