Umsögn ÖBÍ – réttindasamtaka um drög að frumvarpi til laga um breytingu á lögum um félagslega aðstoð nr. 99/2007 (greiðslutímabil endurhæfingarlífeyris).
ÖBÍ þakkar fyrir umsagnarbeiðnina. Eftirfarandi eru ábendingar vegna áforma um lengingu greiðslutímabils endurhæfingarlífeyris úr þremur árum í fimm ár.
Mjög mikilvægt er að gera úrbætur á núverandi fyrirkomulagi og fjölga endurhæfingar- úrræðum samhliða því að greiðslutímabilið er lengt. Framlenging greiðslutímabilsins er jákvætt fyrir þá einstaklinga sem þurfa lengra endurhæfingartímabil til að bæta getu sína til samfélagsþátttöku og/eða starfshæfni. Ábendingar um vankanta og erfiðleika í núverandi kerfi er að finna síðar í umsögninni.
Í 1. gr. frumvarpsdragannaer lögð fram sú tillaga að gerð verði breyting á 7. gr. laganna. Annars vegar að endurhæfingartímabilið skv. 1. málsl. 1. mgr. 7.gr. verði lengt úr 18 mánuðum í 36 mánuði og hins vegar í 2. mgr. 7.gr. að heimilt verði að framlengja greiðslutímabili skv. 1. mgr. 7.gr. um allt að 24 mánuði.
Umrædd lenging 1. mgr. 7. gr. laganna í 36 mánuði má ekki verða til þess að fólki sé haldið í endurhæfingu í þeim eina tilgangi að fullnýta 36 mánaða tímabil endurhæfingarlífeyris. Ótækt er að miða eingöngu við fjölda mánaða þegar metið erl hvenær endurhæfing telst fullreynd. Rétt er að benda áað stór hluti endurhæfingarlífeyristaka hefur þegar hafið endurhæfingu samhliða því að taka út veikindarétt sinn á vinnumarkaði og það nokkuð fyrir greiðslu endurhæfingarlífeyris frá Tryggingastofnun.
Í núgildandi ákvæði er heimild fyrir framlengingu endurhæfingartímabils í allt að 18 mánuði ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi. Í frumvarpsdrögunum er skilyrðinu um sérstakar ástæður tekið út og í staðinn sett inn í 2. mgr. „að heimila að framlengja greiðslutímabilið í allt að 24 mánuði enda sé endurhæfing með aukna starfsgetu og atvinnuþátttöku að markmiði enn talin raunhæf að mati framkvæmdaaðila“. Þessi heimild er allt of óskýr og opin fyrir túlkun framkvæmdaaðila.
Lagðar eru til eftirfarandi breytingar í frumvarpsdrögum:
a) í stað „36 mánuði“ komi „24 mánuði“
b) í stað „24 mánuði“ komi „36 mánuði.“
Þá er einnig lagt til að í 2. mgr. 7. gr. laganna verði sett inn skýrt skilyrði um að framkvæmdaaðili rökstyðji ákvörðun um lengra tímabil og á hverju hún byggi.
Skilgreiningar vantar
Í lögum um félagslega aðstoð nr. 99/2007 er ekki að finna skilgreiningu á því hvað átt er við með framkvæmdaaðila. Auk þess þarf að skilgreina hvað sé átt við með orðalaginu „endurhæfing með aukna starfsgetu og atvinnuþátttöku að markmiði“.
Er um að ræða starfsendurhæfingu? Ef ekki, hver er munurinn á þessu tvennu?
Í skýrslunni Endurhæfing: Tillaga að endurhæfingarstefnu kemur fram að þótt „hugtakið endurhæfing eða sögnin að endurhæfa komi fyrir í þó nokkrum lögum virðist sem það hafi aldrei verið skilgreint í lögum né reglugerðum“. Þá þarf að aðgreina hugtökin hæfing og endurhæfing og skilgreina jafnframt þessi hugtök.
Ábendingar við framkvæmd og fyrirkomulag endurhæfingarlífeyris
Skortur á leiðbeiningum til umsækjanda um endurhæfingarlífeyri
Ófá dæmi eru um að umsækjendum um endurhæfingarlífeyri hefur verið synjað um áframhaldandi greiðslur endurhæfingarlífeyris á þeim grundvelli að fyrirliggjandi endurhæfingaráætlun teldist ekki uppfylla skilyrði 7. gr. laga um félagslega aðstoð nr. 99/2007 þar sem endurhæfingaráætlun teldist ekki nógu skýr og án þess að leiðbeina um hvaða vankantar séu á endurhæfingaráætluninni sem lögð er til grundvallar umsóknar um endurhæfingarlífeyri, sbr. álit umboðsmanns Alþingis nr. 10975/2021.
Í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 9790/2018 kemur fram að á Tryggingastofnun hvíli ríkari leiðbeiningarskylda gagnvart umsækjendum og greiðsluþegum en almennt hvílir á stjórnvöldum skv. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 33/1997. Í ljósi leiðbeiningarskyldu TR er ekki nóg að upplýsa umsækjanda um að skilyrðin séu ekki uppfyllt, heldur þarf að leiðbeina um hvað umsækjandi þarf að gera til að uppfylla skilyrðin.
Eftir að hafa verið í endurhæfingu og hafa fengið nokkrar synjanir um endurhæfingarlífeyri sækja einstaklingar um örorkulífeyri. Í þeim tilvikum er umsóknum þeirra um örorkulífeyri synjað á þeirri forsendum að endurhæfing sé ekki fullreynd. Fólk er í þeirri stöðu að sækja ýmist um endurhæfingar- og örorkulífeyri, fá synjun um báðar greiðslutegundirnar og vita ekki hvað það getur gert til að bæta stöðu sína, sökum þess að leiðbeiningarskyldunni er ekki sinnt sem skyldi.
Rétt er að benda á að heimilislæknar eru ekki sérfræðingar í gerð endurhæfingaráætlana og vitað er að sumir þeirra veigra sér við að gera slíkar endurhæfingaráætlanir sökum upplýsinga- og leiðbeiningaskorts frá TR.
Í 2. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007 er að finna ákvæði að heimilt sé „að setja það skilyrði að umsækjandi gangist undir sérhæft mat á möguleikum til endurhæfingar og viðeigandi endurhæfingu áður en til örorkumats kemur, sbr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð“. Ákvæðið er sett án þess að fram komi hvaða aðili skuli framkvæma þetta sérhæfða mat.
Hætta á tekjufalli umsækjanda
Fjöldi einstaklinga sækja um örorku hjá TR í kjölfar starfsgetumats hjá VIRK, þar sem fram kemur að starfsendurhæfing sé fullreynd. Í þeim tilvikum sem TR synjar einstaklingum á þeirri forsendu að endurhæfing sé ekki fullreynd er umsækjanda vísað á að leita til heimilislæknis síns. Umsækjendur eru þá aftur komnir á byrjunarreit, og sem verra er að á meðan beðið var afgreiðslu hjá TR á umsókn um örorku varð tekjufall hjá þeim og margir þeirra því alveg tekjulausir. Eins og fram kemur á heimasíðu TR er vinnslutími fyrstu umsóknar um örorku venjulega 14 vikur. Umsækjendur sem ekki eiga maka geta sótt um fjárhagsaðstoð hjá sínu sveitarfélagi, en sú aðstoð kemur ekki inn fyrr en í lok annars eða þriðja mánaðar frá síðustu greiðslu endurhæfingarlífeyris. Á meðan eru þessi einstaklingartekjulausir og umsækjendur í þessari stöðu sem eiga maka fá ekki fjárhagsaðstoð.
Endurhæfingarlífeyrir er ósjaldan eina framfærslan á meðan á endurhæfingu stendur. Því er mjög mikilvægt að umsóknir um endurhæfingarlífeyri séu afgreiddar hratt og vel, að leiðbeiningaskyldu til umsækjanda sé fullnægt og ferlið og ákvarðanatakan sé gagnsæ.
Endurhæfing fullreynd
Fjölmörg dæmi eru um að Tryggingastofnun hafi synjað umsóknum um endurhæfingarlífeyri á þeim grundvelli að endurhæfing sé ekki fullreynd þrátt fyrir að fyrir liggi staðfesting frá fag- og meðferðaraðilum um að endurhæfing sé fullreynd (sbr. úrskurð ÚRVEL í máli nr. 478/2020 og máli nr. 526/2020).
Stutt endurhæfingartímabil samþykkt og álag vegna tíðra endurnýjana
Endurhæfingarlífeyrir er yfirleitt í upphafi samþykktur í sex mánuði, en síðan er endurhæfingartímabilið stytt og endurhæfingarlífeyrir samþykktur í tvo til þrjá mánuði. Samkvæmt upplýsingum á heimasíðu TR getur matsferli umsóknar um endurhæfingarlífeyri tekið allt að sex vikur. Biðtíminn miðast við að öll gögn hafi borist til TR.
Endurhæfingarlífeyristaki sem fær endurhæfingarlífeyri samþykktan í tvo mánuði þarf því að sækja aftur um eigi síðar en tveimur vikum eftir að samþykki fékkst. Umsækjandi þarf að reiða sig á að fagaðili sendi inn gögn (endurhæfingaráætlun og læknisvottorð) tímanlega þannig að ekki myndist tekjufall. Umsækjendur sem annað hvort hafa verið útskrifaðir frá VIRK Starfsendurhæfingarsjóði (starfsendurhæfing fullreynd) eða hafa fengið frávísun frá VIRK, er gert að finna einhvern starfandi heilbrigðismenntaðan fagaðila sem getur gert endurhæfingaráætlun. Í bréfum TR þar sem umsækjanda er synjað um örorkumat á þeim forsendum að endurhæfing sé ekki fullreynd er umsækjanda vísað á að leita til heimilislæknis. Þar með er gert ráð fyrir að umsækjandi hafi heimilislækni þrátt fyrir að vitað sé að fjöldi íbúa landsins sé án heimilislæknis og fá ekki úthlutað heimilislækni.
Dæmi eru um heilsugæslustöðvar, s.s. Heilsugæsla Suðurnesja, sem býður ekki upp á að fólk sé með heimilislækni. Fólk er því í þeirri stöðu að þurfa sífellt að leita til læknis sem það hefur ekki séð eða rætt við áður. Bið eftir viðtalstíma hjá heimilislæknum og öðrum læknum er auk þess almennt langur. Endurhæfingarlífeyristökum, sem ekki eru í þjónustu hjá VIRK eða endurhæfingaraðila sem sér um gerð endurhæfingaráætlana, er því haldið í spennutreyju sífelldrar endurnýjunar, að fá áheyrn hjá fagaðila sem skilar inn gögnum til TR á réttum tíma og að endurhæfingaráætlunin verði samþykkt af TR. Með lengingu á greiðslutímabili endurhæfingarlífeyris án þess að gera samhliða breytingar á núverandi fyrirkomulagi mun orsaka aukna streitu og álag hjá mörgum umsækjendum endurhæfingarlífeyris sem vinnur gegn tilgangi endurhæfingar.
Krafa um endurhæfingu ungs fatlaðs fólks
Komið hafa upp tilvik þar sem einstaklingar með meðfædda fötlun eins og t.d. taugaþroskaröskun fái synjun á umsókn sinni um örorkumat eftir að hafa náð 18 ára aldri og er vísað til þess að endurhæfing sé ekki fullreynd. Við túlkun lögskýringagagna má ráða að markmið með endurhæfingarlífeyri eigi ekki við um fatlað fólk og enn síður við þann hóp einstaklinga sem hafa áður verið skilgreindir sem fötluð börn enda er fötlun almennt skilgreind sem langvarandi ástand í íslenskum rétti.
Skortur á endurhæfingarúrræðum
Mikilvægt er að allir sem einhverja starfsgetu hafi eigi kost á endurhæfingarúrræðum sem leiði til aukinna möguleika á atvinnuþátttöku.
Vitað er að bið eftir endurhæfingu er víða mjög löng. Einnig er skortur á jafnræði í endurhæfingarþjónustu milli íbúa í dreifbýli og á höfuðborgarsvæðinu. Fjölga þarf endurhæfingarúrræðum og -rýmum samhliða því að lengja greiðslutímabil endurhæfingarlífeyris. Þá skýtur það skökku við að samningi um starfsendurhæfingu á Reykjalundi hafi verið sagt upp, en þar er um ræða einstakt þverfaglegt langtímaúrræði.
Ekkert um okkur án okkar
Þuríður Harpa Sigurðardóttir, formaður ÖBÍ réttindasamtaka
Alma Ýr Ingólfsdóttir, lögfræðingur ÖBÍ réttindasamtaka
Andrea Valgeirsdóttir, lögfræðingur ÖBÍ réttindasamtaka
Sigríður Hanna Ingólfsdóttir, félagsráðgjafi ÖBÍ réttindasamtaka
Umsögn ÖBÍ 7. október 2022. Drög að frumvarpi um lengingu greiðslutímabils endurhæfingarlífeyris. Mál nr. 174/2022. Félags- og vinnumarkaðsráðuneytið. Sjá nánar um málið í Samráðsgátt stjórnvalda
