Með frumvarpi um breytingu á ýmsum lögum vegna endurskoðunar örorkulífeyriskerfis almannatrygginga eru lagðar til umfangsmiklar breytingar á grunnþáttum almannatryggingakerfisins, m.a. greiðsluflokkum og því mati sem er lagt til grundvallar réttinda í kerfinu.

Við umfangsmiklar kerfisbreytingar er brýnt að ítarleg og ígrundað mat fari fram á samræmi slíkra kerfisbreytinga við gildandi mannréttindaskuldbindingar samkvæmt stjórnarskránni og þeim mannréttindasamningum sem Ísland á aðild að, þ.m.t. mannréttindasáttmála Evrópu og samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Fari slík úttekt ekki fram er hætta á því að réttindi skerðist eða að afturhvarf verði í réttindum, enda þótt vilji hafi ekki staðið til slíkrar réttindaskerðingar.

Af framangreindum mannréttindasamningum má leiða tilteknar kröfur til gæða lagasetningar sem fela m.a. í sér að meta verður áhrif lagasetningarinnar á mannréttindi. Séu réttindi einstaklinga í hættu á að vera skert, þarf að vega þá gagnstæðu hagsmuni sem eru fyrir hendi og meta meðalhóf ráðstöfunarinnar, sbr. t.a.m. dómur yfirdeildar mannréttindadómstóls Evrópu í máli L.B. gegn Ungverjalandi, nr. 36345/16.

Í framhaldinu verður fjallað um þær helstu mannréttindaskuldbindingar og reglur sem gæta verður að við fyrirhugaða kerfisbreytingu, og sem koma til skoðunar vegna hennar. Ekki er um tæmandi talningu að ræða. Af greinargerð með frumvarpinu fæst ekki séð að þessum sjónarmiðum hafi verið gefið mikið vægi, en brýnt er að frekari greining fari fram áður en að frumvarpsdrögin eru lögð fram á Alþingi.

Félagsleg aðstoð og jafnræði

Almannatryggingakerfið, þ.m.t. sú framfærsluaðstoð sem veitt er þeim sá á henni þurfa að halda er byggð á 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem fram kemur að öllum þeim sem þess þurfa, skuli tryggður réttur, í lögum, til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysi, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í ákvæðinu felst skylda löggjafans til þess að kveða á um tiltekin lágmarksréttindi til framfærslu og félagslegrar aðstoðar í lögum.

Samkvæmt framansögðu felst í ákvæðinu lagaáskilnaður sem felur í sér að óheimilt er að fela framkvæmdarvaldinu ákvörðunarvald um hvernig umræddum félagslegum réttindum er háttað, en um þetta hefur m.a. verið fjallað í dómum Hæstaréttar í málum nr. 125/2000 og 52/2021.

Í 65. gr. stjórnarskrárinnar kemur þá fram að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Í 14. gr. mannréttindasáttmála Evrópu er einnig að finna jafnræðisreglu sem gildir á gildissviði sáttmálans en ákvæðin verða skýrð til samræmis.

Ákvæðin koma ekki aðeins til skoðunar þegar einstaklingi er bersýnilega mismunað að lögum heldur virka þau einnig sem einskonar stækkunargler á réttindi. Í því felst að þegar gerðar eru réttarbætur að lögum, en þær ná ekki til allra þeirra sem eru í sambærilegri stöðu, kann að felast í því brot gegn jafnræðisreglu. Í ákvæðunum felst einnig að ef ívilnandi lagaákvæði nær ekki til viðkvæmra hópa sem sögulega hafa orðið undir í samfélaginu, svo sem til fatlaðs fólks, þar sem það tekur ekki mið af sérstökum aðstæðum þess, kann enn fremur að felast í því mismunun, sbr. dóm mannréttindadómstóls Evrópu í máli Guberina gegn Króatíu nr. 23682/13.

Af samspili jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar og 76. gr. stjórnarskrárinnar leiðir að útfærsla löggjafans á félagslegri aðstoð verður að vera eftir fyrir fram gefnu skipulagi sem ákveðið er á málefnalegan hátt og að gættu jafnræði.

Eignaréttur

Í dómaframkvæmd mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að þegar aðildarríki hefur komið á fót almannatryggingakerfi, óháð því hvort það er fjármagnað af einstaklingnum sjálfum eða fyrir skattfé, njóti greiðslur þess eignarréttarverndar 1. mgr. 1. viðauka við mannréttindasáttmálans. Slíkt kerfi verður þá jafnframt að uppfylla skilyrði 14. gr. mannréttindasáttmálans um bann við mismunun.

Í dómi mannréttindadómstóls Evrópu í máli Béláné Nagy gegn Ungverjalandi, nr. 53080/13, voru aðstæður með þeim hætti að lagaskilyrðum fyrir ávinnslu örorkulífeyris hafði verið breytt. Eftir þessar breytingar féllu örorkulífeyrisgreiðslur til kæranda niður þar sem hún fullnægði ekki lengur ávinnsluskilyrði þeirra. Mannréttindadómstóllinn taldi að í þessu hefði falist skerðing á eignarréttindum kæranda. Litið var til þess að þegar lagabreytingin kom til hafði hún fullnægt öllum lagaskilyrðum og þegið örorkulífeyrisgreiðslur í tíu ár. Jafnframt var litið til þess að þær breytingar sem höfðu verið gerðar voru ekki taldar fyrirsjáanlegar á ávinnslutíma lífeyrisins. Með vísan til þessa var kvartandi talin njóta lögmætra væntinga um örorkulífeyrinn, sem nyti verndar eignarréttarákvæðis 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu. Dómstóllinn taldi ennfremur að meðalhófs hefði ekki verið gætt gagnvart kæranda og var einkum horft til þess að vegna kerfisbreytinganna höfðu greiðslur til hennar fallið niður auk þess sem að hún tilheyrði viðkvæmum hópi fatlaðs fólks og átti erfitt með að fá atvinnu. Jafnframt var horft til aðgerða ríkisins eftir að eldri lögum var breytt og þangað til hinar nýju kerfisbreytingar tóku gildi sem voru jafnframt taldar til þess fallnar að vekja réttmætar væntingar kæranda. Þrátt fyrir að stefnt hefði verið að lögmætu markmiði, m.a. einföldun kerfisins og opinberum sparnaði, var þannig talið að lögð hefði verið of þung byrði á kæranda.

Sama niðurstaða fékkst í öðru máli um sömu kerfisbreytingar í dómi mannréttindadómstóls Evrópu í máli Baczúr gegn Ungverjalandi, nr. 8263/15, en þar höfðu greiðslur til kæranda ekki fallið niður, heldur verið skertar um 2/3 þannig þær námu aðeins um 60% af framfærsluviðmiði ríkisins.

Sambærileg sjónarmið komu þá til skoðunar í tengslum við 72. gr. stjórnarskrárinnar í dómi Hæstaréttar í máli 501/2016. Atvik máls voru með þeim hætti að atvinnuleysisbótatímabil hafði verið stytt með breytingarlögum úr 36 mánuði í 30 mánuði. Fallist var á að ekki hefði verið gætt meðalhófs gagnvart þeim sem þegar höfðu hafið töku atvinnuleysisbóta þegar til lagasetningarinnar kom og sem misstu bótarétt sinn strax eða fljótlega í kjölfar gildistöku laganna. Var því viðurkennt að þær skerðingar bótaréttar sem fólust í lagasetningunni hefðu verið óheimilaðar.

Samningur Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks

Ísland undirritaði samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks hinn 30. mars 2007. Hann var svo fullgiltur hinn 23. september 2016. Enda þótt að samningurinn hafi ekki verið leiddur í lög er hann bindandi fyrir íslensk stjórnvöld auk þess sem að skýra verður íslensk lög til samræmis við hann.

Markmið samningsins er að stuðla að því að fatlað fólk njóti allra mannréttinda og mannfrelsis til fulls og jafns við aðra, jafnframt því að vernda og tryggja slík réttindi og frelsi, og að auka virðingu fyrir meðfæddri göfgi þess, sbr. 1. gr. samningsins.

Til samræmis við þetta kemur fram í 1. mgr. 4. gr. samningsins að aðildarríkin skuldbindi sig til þess að tryggja og stuðla að því að öll mannréttindi og mannfrelsi verði í einu og öllu að veruleika fyrir allt fatlað fólk án mismununar af nokkru tagi vegna fötlunar. Þannig skal samkvæmt a.- lið ákvæðisins samþykkja öll viðeigandi lagaákvæði og ráðstafanir á sviði stjórnsýslu og aðrar ráðstafanir til þess að þau réttindi sem eru viðurkennd með samningnum nái fram að ganga. Samkvæmt b.- lið sama ákvæðis skal gera allar viðeigandi ráðstafanir, þ.m.t. á sviði löggjafar, til þess að tryggja afnám mismununar gegn fötluðu fólki.

Í 1. mgr. 5. gr. samningsins kemur svo fram að allar manneskjur skuli vera jafnar fyrir og samkvæmt lögum og eiga rétt á jafnri vernd og jöfnum ávinningi af lögum án nokkurra mismununar. Í 2. mgr. kemur fram að aðildarríkin skulu banna hvers konar mismunun á grundvelli fötlunar og tryggja fötluðu fólki jafna og árangursríka réttarvernd gegn mismunun. Samkvæmt 3. mgr. ákvæðisins skulu aðildarríkin, í því skyni að efla jafnrétti og uppræta mismunun, gera allar viðeigandi ráðstafanir til þess að tryggja að fötluðu fólki standi viðeigandi aðlögun til boða.

Í 1. mgr. 28. gr. samningsins kemur þá fram að aðildarríkin viðurkenni rétt fatlaðs fólks og fjölskyldna þeirra til viðunandi lífskjara, þar á meðal viðunandi fæðis, klæða og húsnæðis, og til sífellt batnandi lífsskilyrða og skulu gera viðeigandi ráðstafanir til þess að tryggja og stuðla að því að þessi réttur verði að veruleika án mismununar á grundvelli fötlunar.

Bann samningsins við mismunun og ákvæði 28. gr. hans um viðunandi lífsskilyrði og félagslega vernd verður þá að lesa saman. Í almennum athugasemdum nefndar Sameinuðu þjóðanna um réttindum fatlaðs fólks nr. 6, um jafnrétti og bann við mismunun, er m.a. fjallað um samband ákvæðanna. Tekið er fram að fátækt sé leiði bæði til og sé afleiðing af margþættri mismunun. Jafnframt kemur fram að vanræki aðildarríkin til að tryggja réttindi fatlaðs fólks til viðunandi lífsskilyrða, gangi þau gegn samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.

Í 27. gr. samningsins er svo fjallað um vinnu og starf. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram sú meginregla að aðildarríkin viðurkenni rétt fatlaðs fólks, til jafns við aðra til vinnu, en í því felist réttur til að fá tækifæri á að afla sér lífsviðurværis með vinnu að eigin vali eða samþykki á vinnumarkaði og í vinnuumhverfi sem fötluðu fólki stendur opið, er án aðgreiningar og því er aðgengilegt.

2. Um samþætt sérfræðimat

Ein helsta breytingin sem lögð er til í frumvarpsdrögunum er sú að tekið verði upp svokallað samþætt sérfræðimat í stað örorkumats. Matið er skilgreint með þeim hætti, í 1. gr. frumvarpsdraganna, að um sé að ræða staðlað mat á getu einstaklinga til virkni á vinnumarkaði sem byggi á alþjóðlegu flokkunarkerfi um færni, fötlun og heilsu.

Nánar er kveðið á um matið í ákvæði 3. gr. c þar sem kveðið er á um nýja 26. gr. laga nr. 100/2007. Fram kemur að Tryggingarstofnun beri ábyrgð á gerð samþætts sérfræðimats sem sé forsenda fyrir greiðslum örorkulífeyris og hlutaörorkulífeyris. Í niðurstöðu matsins skuli koma fram hver geta viðkomandi einstaklings til virkni á vinnumarkaði er. Samþætt sérfræðimat skuli unnið samkvæmt sérstöku matstæki sem kveðið sé nánar á um í reglugerð.

Í 3. mgr. ákvæðisins kemur fram að við framkvæmd samþætts sérfræðimats skuli Tryggingarstofnun byggja á fyrirliggjandi gögnum um færni umsækjanda til atvinnuþátttöku og árangur endurhæfingar eftir því sem við á. Þá skuli stofnunin afla annarra nauðsynlegra gagna og upplýsinga eftir því sem við eigi.

Lögin útfæra ekki nánar efnisþætti hins samþætta sérfræðimats. Þannig er ekki skilgreint sérstaklega hvað geta til virkni á vinnumarkaði sé eða hvaða sjónarmið skuli leggja til grundvallar þegar hún er metin. Ekki er tekið fram hvað felist í sérstöku matstæki sem ráðherra skuli kveða á um í reglugerð, eða honum veittar leiðbeiningar hvað varðar heimildir sínar þar að lútandi. Ekki kemur heldur fram hvernig aðkoma hlutaðeigandi einstaklings verði tryggð.

Fyrir liggur að hið samþætta sérfræðimat hefur ekki enn verið útfært. Vísan í frumvarpsdrögunum til alþjóðlegrar framkvæmdar eða staðla geta ekki talist fullnægjandi að þessu leyti enda er ljóst að erlend framkvæmd verður ekki tekin beint upp í íslenskan rétt.

Forsenda þess að það sé unnt að taka afstöðu til samþætts sérfræðimats er að það liggi fyrir hvaða þættir verða metnir samkvæmt því, hvaða sjónarmið verða lögð til grundvallar við matið, hver framkvæmir matið og hver málsmeðferðin verður. Meðan sú útfærsla liggur ekki fyrir er samráð um hið samþætta sérfræðimat ótímabært enda getur það ekki náð tilgangi sínum.

Áréttað er einnig í þessu samhengi að gert er ráð fyrir að hið samþætta sérfræðimat verði sá grundvöllur sem að réttur einstaklinga til framfærsluaðstoðar samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar skal ákvarðaður samkvæmt.

Enn brýnna er því að útfærsla matsins liggi fyrir verði frumvarpsdrögin lögð fyrir Alþingi og að kveðið verði með skýrari hætti á um hana í lögunum sjálfum. Öðrum kosti er ráðherra í reynd falið að ákveða hvernig réttindi einstaklinga samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar verða ákvörðuð þvert á lagaáskilnaðarreglu ákvæðisins. Hér búa einnig að baki sjónarmið um réttarvissu borgarans en samkvæmt frumvarpsdrögunum er fullkomin óvissa um hvernig réttindi einstaklinga verða metin og ákvörðuð.

Við útfærslu hins samþætta sérfræðimats verður einnig að huga betur að því að tryggja framangreindar mannréttindaskuldbindingar, einkum að öll þau sem raunverulega þurfa á aðstoð að halda muni njóta réttar til hennar og að réttmætar væntingar og eignarréttindi einstaklinga sem hafa hlotið örorkumat samkvæmt núgildandi kerfi verði ekki skert. Jafnframt að jafnræðis verði gætt m.a. með því að taka tillit til hinna ólíku hópa sem að þurfa á aðstoð að halda.

3.  Um nýja greiðsluflokka

Í frumvarpsdrögunum er einnig ráðgert að örorkulífeyri og tekjutrygging samkvæmt lögum nr. 100/2007 og sérstök framfærsluuppbót verði sameinuð í einn greiðsluflokk örorkugreiðslna og hinir eldri flokkar afnumdir. Réttindi til greiðslna í þessum flokki njóti þau sem metin eru með 0-25% getu til virkni á vinnumarkaði.

Þá er gert ráð fyrir að í stað örorkustyrks komi hlutaörorka, en til hennar hafi þau sem metið er að hafi 25-50% getu til virkni á vinnumarkaði rétt.

Loks er gert ráð fyrir að í stað endurhæfingarlífeyris samkvæmt lögum nr. 99/2007 komi nýr greiðsluflokkur undir formerkjunum sjúkra- og endurhæfingargreiðslur.

Af frumvarpi til laganna að dæma fæst ekki séð að nein úttekt hafi verið gerð á því hvernig þau sem að njóta réttinda í núverandi kerfi muni falla innan hins nýja kerfis. Þannig er alls ekki ljóst að 0-25% geta til virkni á vinnumarkaði samkvæmt samþættu sérfræðimati muni vera samsvarandi við 75% læknisfræðilega örorku eða að sá hópur sem metin sé til 50-75% læknisfræðilegrar örorku hafi 25-50% getu til virkni á vinnumarkaði. Væri sú raunin væri enda engin þörf fyrir kerfisbreytinguna.

Án þess að samþætt sérfræðimat hafi verið sérstaklega útfært og farið í framangreinda greiningu er algjörlega óljóst hver áhrif frumvarpsdraganna verða fyrir öryrkja, hvort um réttarbót sé að ræða eða hvort réttindi einstaklinga verði skert. Það er einnig af þessum sökum sem samráð mun ekki ná að þjóna tilgangi sínum fyllilega fyrr en frekari greining hefur farið fram. Að þessu leyti er frumvarpið ekki tilbúið til samráðs og þinglegrar meðferðar.

Leiði hinir nýju flokkar og hið nýja mat til þess að einhverjir þeir sem að áður voru metnir til 75% örorku verði nú metnir til hlutaörorku felst í því réttindaskerðing, enda fá þeir þá aðeins 75% af fjárhæð örorkulífeyris. Um getur verið að ræða fólk sem hefur ekki verið á vinnumarkaði í mörg ár, jafnvel áratugi og hefur notið örorkugreiðslna. Þetta fólk nýtur réttmætra væntinga til þess að njóta áfram fullra örorkulífeyrisgreiðslna, enda hafi heilsufar þeirra ekki breyst. Í frumvarpsdrögunum er ekki tekið mið af framangreindu eða færð fram aðlögunarúrræði.

Líkt og nánar verður fjallað um er jafnframt ráðgert að afnema greiðsluflokkinn sérstaka framfærsluuppbót. Upp frá dómi Hæstaréttar í máli nr. 52/2021 hafa þeir örorkulífeyrisþegar sem hafa skert búsetuhlutfall og hafa ekki áunnið sér full réttindi í almannatryggingakerfinu fengið óskerta framfærsluuppbót. Með afnámi hennar er framfærsla þessa hóps ekki lengur tryggð. Þau aðlögunarúrræði sem finna má í frumvarpsdrögunum eru skammvinn og gagnast aðeins afmörkuðum hóp, líkt og nánar er fjallað um í athugasemdum við ákvæðin hér á eftir.

Í kjölfar dóms Hæstaréttar og ekki hvað síst í kjölfar setningar laga nr. 18/2023 þar sem þetta fyrirkomulag var fest nánar í sessi, hefur þessi hópur notið lögmætra væntinga um að njóta sérstakrar framfærsluuppbótar, enda séu tekjur þeirra svo lágar að þau geti framfleytt sér.

Tekið skal fram að breyting sem stuðlar að skerðingu lífsskilyrða er almennt ósamrýmanleg ákvæði 28. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem fjallað var um að framan. Í þessu sambandi er bent á að í viðmiðum mannréttindastofnunar Sameinuðu þjóðanna um ákvæði 28. gr. samningsins um viðunandi lífskjör og félagslega vernd (The Human Rights Indicators on the Convention on the Rights of Persons with Disabilities, Article 28: Illustrative indicators on adequate standard of living and social protection) kemur fram að félagsleg kerfi skulu vera aðgengileg öllum sem þurfa vernd án mismununar og skulu taka sérstakt mið af aðstæðum minnihlutahópa, þ.m.t. fatlaðra innflytjenda.

Í kjölfar fyrirhugaðs brottfalls sérstöku framfærsluuppbótarinnar er hins vegar ekkert kerfi sem grípur fólk sem ekki á full réttindi í almannatryggingakerfinu og er þeim þannig ekki tryggð full framfærsla. Er þetta þrátt fyrir að það sé jafnframt sá hópur fatlaðs fólks sem stendur hvað höllustum fæti á vinnumarkaði m.a. vegna fjölþættrar mismununar. Það samrýmist illa framangreindum mannréttindaskuldbindingum að afnema sérstöku framfærsluuppbótina án þess að kveðið sé á um úrræði sem koma í staðinn fyrir þann hóp sem á þarf að  halda. Með slíkum breytingum kann að vera stuðlað að fátækt og jaðarsetningu viðkvæms hóps fatlaðs fólks í stað þess að draga úr henni.

Loks er bent á það að með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á greiðsluflokkum til handa fötluðu fólki sem þarf á sérstökum stuðningi að halda. Hér er annars vegar um að ræða lækkun aldursuppbótarinnar en hins vegar lækkun heimilisuppbótarinnar. Sömu sjónarmið koma til skoðunar í þessu samhengi, en viðkomandi greiðsluþegar njóta jafnframt réttmætra væntinga til þess að lögin muni áfram koma til móts við sérstakar aðstæður þeirra í sama mæli og áður. Með lækkun greiðslna verður þá ójöfnuður aukinn, enda um að ræða sértækar aðgerðir til að mæta tilteknum hópum lífeyrisþega sem þurfa á sérstökum stuðningi að halda. Þar sem þarfir þeirra og aðstæður hafa ekki breyst þyrfti að rökstyðja sérstaklega í frumvarpinu ef til stendur að draga úr réttindinum þessa hóps.

Loks verður að taka verður fram að skilyrði greiðslna úr öllum greiðsluflokkunum er að einstaklingurinn glími við heilsubrest. Heilsubrestur er ekki hugtak sem hefur verið skilgreint í íslenskum lögum. Almennt má ætla að hugtakið vísi til sjúkdóms eða annarskonar brests á heilsu einstaklings. Hugtakið nær hins vegar illa til allra þeirra ólíku hópa sem kunna að verða metnir til örorku. Til dæmis er almennt ekki litið svo á að fólk með ýmsar taugaþroskaraskanir glími við heilsubrest. Að þessu leyti er orðanotkun núgildandi laga sem vísar til læknisfræðilega viðurkennds sjúkdóms eða fötlunar nákvæmari, auk þess sem hún hefur lögákveðna þýðingu. Ekki þykir tilefni til þess að víkja frá því orðalagi. Í öllu falli er nauðsynlegt að breyta þessu orðalagi, þannig að það nái utan um þann fjölbreytta hóp öryrkja sem þarf á aðstoð að halda.

4. Um virknistyrk

Með nýju fyrirkomulagi hlutaörorku og virknistyrkja er samkvæmt frumvarpinu miðað að því að stuðla að aukinni virkni öryrkja á vinnumarkaði. Munu líkt og fram er komið þeir einstaklingar sem metnir eru með 25-50% getu til virkni á vinnumarkaði, samkvæmt frumvarpsdrögunum, fá greidda hlutaörorku, sem nemur 75% af fjárhæð örorku.

Séu þeir í virkri atvinnuleit ráðgera frumvarpsdrögin að þeir geti til viðbótar fengið greiddan virknistyrk sem nemur 25% af örorku og þannig fengið fullar greiðslur. Fyrir þessu eru sett ströng skilyrði, svo sem um að viðkomandi verði að sýna fram á virka atvinnuleit, megi ekki hafna atvinnutilboðum eða viðtölum o.fl.

Velta má upp hvort skilyrðum 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar um lágmarksframfærslu sé fullnægt eftir þessar róttæku breytingar á kerfinu og þeim auknu skilyrðum sem sett eru fyrir félagslegri aðstoð. Á þetta sér í lagi við í þeim tilvikum sem að viðkomandi einstaklingur hefur áður verið metinn til 75% örorku.

Að framangreindu frágengnu má einnig velta upp hvort þessi skilyrði samrýmist raunverulegum aðstæðum í samfélaginu og á vinnumarkaði. Þótt aukin virkni sé jákvætt markmið er hvorki raunhæft fyrir einstaklinga né samfélagið að gera kerfisbreytingar þegar fullnægjandi grunnur að þeim hefur ekki verið lagður í samfélaginu og á vinnumarkaði. Af frumvarpsdrögunum að dæma hefur engin könnun farið fram á því hver geta vinnumarkaðsins sé til þess að mæta viðkomandi einstaklingum né heldur er þar kveðið á um aðgerðir eða fjárframlög til þess að tryggja það.

Við þær aðstæður er í reynd verið að velta ábyrgð á og áhættu af slíkum róttækum samfélagsbreytingum yfir á fatlað fólk. Eðlilegra væri og í betra samræmi við réttindi fatlaðs fólks að gripið væri fyrst til aðgerða til þess að tryggja betra aðgengi fatlaðs fólks að vinnumarkaði áður en það getur komið til skoðunar að full framfærsluaðstoð til einstaklinga geti verið skilyrt við þátttöku þeirra í atvinnuleit eða á vinnumarkaði.

Það athugast þá að við breytingu gildissviði laga nr. 100/2007 hafa ekki verið nefndir virknistyrkir sem greiddir eru til hlutaörorkuþega og hafa þeir ekki verið taldir til almannatrygginga. Í athugasemdum um samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar kemur nánar fram að ekki sé gert ráð fyrir að virknistyrkur muni falla undir reglugerð (EB) 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa. Nauðsynlegt er að taka til skoðunar hvort þessi aðgreining muni leiða til þess að bætur almannatrygginga frá öðrum samningsríkjum EES-samningsins muni  koma til frádráttar virknistyrknum, þannig að hann þjóni ekki tilgangi sínum í tilfelli viðkomandi greiðsluþega. Í slíkum tilvikum má leiða líkur að því að hlutaörorkulífeyri greiðist í samræmi við búsetu á Íslandi og að viðkomandi njóti þá ekki fulls réttar.

Í þessu sambandi mun afnám hinnar sérstöku framfærsluuppbótar einnig hafa þýðingu enda verður afkoma þeirra sem koma nýir inn í kerfið og hafa ekki áunnið sér full réttindi hér á landi ekki lengur tryggð með uppbótinni. Þessi hópur stendur þannig einstaklega höllum fæti og er mikilvægt að styrkur sem á að vera til ívilnunar skili sér til þess hóps með sama hætti og til annarra.

Um a.- lið 3. gr.

Með a.- lið 3. gr. frumvarpsdraganna eru lagðar til breytingar á 24. gr. laga nr. 100/2007 um skilyrði örorkulífeyris. Með breytingunum er tilvísun í örorkumat breytt í samþætt sérfæðimat. Í 1. mgr. er lagt til að réttur til örorkulífeyris sé bundin því skilyrði að niðurstaða samþætts sérfræðimats á getu umsækjanda til virkni á vinnumarkaði sé metin til langframa 25% eða minni, í stað skilyrðis um 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilegra viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar. Er þannig gert ráð fyrir að örorkulífeyrir verði einungis greiddur þeim einstaklingum sem hafa verið metnir til langframa með enga eða mjög takmarkaða getu til virkni á vinnumarkaði vegna alvarlegs eða langvarandi heilsubrests, eftir atvikum að lokinni endurhæfingu, og því litlar líkur taldar vera á getu til atvinnuþátttöku hlutaðeigandi.

Í 2. og 3. mgr. ákvæðisins er kveðið á um önnur skilyrði örorkulífeyris, en ekki er um að ræða breytingu frá gildandi rétti að öðru leyti en að nú er vísað til samþætts sérfræðimats.

Í 4. mgr. kemur fram að full réttindi ávinnist nemi tryggingatímabil a.m.k. 40 almanaksárum frá 16 ára aldri til ellilífeyrisaldurs. Í 5. mgr. kemur svo fram að sé ekki um full réttindi að ræða reiknist örorkulífeyrir í hlutfalli við áunnin tryggingartímabil umsækjanda frá 16 ár aldri fram til þess tíma að niðurstaða samþætts sérfræðimats liggur fyrir. Við tryggingartímabilið skal samkvæmt ákvæðinu bæta tímabilinu sem reiknast frá þeim tíma sem samþætt sérfræðimat liggur fyrir og fram til ellilífeyrisaldurs.

Í ákvæðinu er hins vegar að finna tiltekinn fyrirvara um efni 4. mgr. 56. gr. laganna. ÖBÍ hefur áður tjáð efasemdir um að umræddur fyrirvari standist ákvæði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, enda virðist hann fela í sér að unnt sé að breyta fyrirkomulagi framtíðartímabila með milliríkjasamningum. Ítrekuð eru þau sjónarmið sem fram komu í athugasemdum við breytingarlög nr. 18/2023 um að það standist vart lagaáskilnað 76. gr. stjórnarskrárinnar að unnt sé að semja um lakari rétt í milliríkjasamning en samkvæmt lögum. Jafnframt er bent á að þetta fyrirkomulag skapar talsverða réttaróvissu fyrir rétthafa samkvæmt ákvæðinu og er ekki í samræmi við þær kröfur um skýrleika ákvæða sem skerða réttindi einstaklings samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar, og sem leiða af síðastnefndu ákvæði.

Um b.- lið 3. gr.

Í b.-lið 3. gr. frumvarpsdraganna eru lagðar til breytingar á 25. gr. laga nr. 100/2007. Með ákvæðinu er lagt til að í stað örorkustyrks verði kveðið á um svokallaðan hlutaörorkulífeyri. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins eiga þau rétt til hlutaörorkulífeyris þar sem geta til virkni á vinnumarkaði samkvæmt samþættu sérfræðimati hefur verið metin 26-50% vegna langvarandi eða alvarlegs heilsubrests.

Í 2. mgr. ákvæðisins er svo fjallað um önnur skilyrði hlutaörorku en þau eru að breyttu breytanda hin sömu og vegna örorku. Enn fremur hafa 3-4. mgr. að geyma sömu reglur og er varðar örorku um ávinnslu réttinda og framreikning til ellilífeyrisaldurs og eru þau sjónarmið sem fram hafa komið um þær reglur áréttuð.

Í 6. mgr. er kveðið á um að fullur hlutaörorkulífeyrir skuli vera 3.420.000,- kr. á ári sem nemur 75% af örorkulífeyri. Líkt og fram kemur í frumvarpinu er um að ræða hækkun frá þeim greiðslum sem greiddust örorkustyrkhöfum. Aftur á móti, líkt og vikið hefur verið að, liggur ekki fyrir hvort að samsetning þess hóps sem metin er til hlutaörorku sé hin sama og þeirra sem nutu örorkustyrks. Ljóst er þannig að í sumum tilfellum kann framangreind breyting að leiða til réttindaskerðingar en ítrekað er mikilvægi þess að tryggja að sú verði ekki raunin.

Í 8. mgr. er kveðið á um að hafi hlutaörorkulífeyrisþegi ekki fengið starf við hæfi með aðstoð Vinnumálastofnunar að lokinni 24 mánaða atvinnuleit frá þeim tíma sem greiðslur hlutaörorkulífeyris hófust, geti hann óskað eftir því að fara í samþætt sérfræðimat að nýju.

Mikilvægt er að tryggja leiðbeiningarskyldu er varðar framangreint, sér í lagi vegna þess að hér er um að ræða nýtt kerfi. Væri þannig réttast að þegar tvö ár eru liðin án þess að atvinnuleit hafi borið árangur, upplýsti Tryggingarstofnun greiðsluþega um rétt hans til nýs samþætts sérfræðimats. Stuðlar þetta bæði að því að fólk falli ekki á milli flokka og að samþætt sérfræðimat endurspegli raunverulega stöðu einstaklingsins á hverjum tíma.

Jafnframt er mikilvægt að tryggja viðkomandi einstaklingum fullar greiðslur á því tímabili sem líður á milli þess að atvinnuleit lýkur og þar til nýtt samþætt sérfræðimat liggur fyrir. Öðrum kosti standa hlutaörorkulífeyrisþegar eftir með 75% greiðslur á umræddu tímabili, án möguleika á að bæta stöðu sína. Til þess að mæta þessum annmarka mætti kveða á um að á greindu tímabili bættist við hlutaörorkugreiðslur sérstök viðbót sem samsvaraði virknistyrk, svo að fullar örorkugreiðslur séu tryggðar.

Það má þó jafnframt ímynda sér að tilvik geti komið upp þar sem að aðstæður hlutaörorkulífeyrisþega annað hvort versna eða að innan tveggja ára verði leitt í ljós að atvinnugeta viðkomandi er ekki í samræmi við samþætt sérfræðimat. Mikilvægt er að hlutaörorkulífeyrisþega verði gefin rýmri réttur til þess að óska eftir endurmati við slíkar aðstæður. Það leiðir enda af 76. gr. stjórnarskrárinnar, lögmætis- og réttmætisreglunni að samþætt sérfræðimat verður að endurspegla raunverulega stöðu einstaklingsins og þörf hans fyrir aðstoð á hverjum tíma.

Er því lagt til að lögfest verði heimild hlutaörorkulífeyrisþega til þess að óska eftir endurmati, breytist aðstæður hans eða komi í ljós að vinnugeta hans er minni en talið var. Taka skal fram að framangreint leiðir einnig af ólögfestum reglum en til þess að gæta réttaröryggis og skýrleika þykir rétt að kveða á um heimildina í lögunum.

Um c.-lið 3. gr.

Í c-lið 3. gr. er kveðið á um þá breytingu á 26. gr. laga nr. 100/2007 að nú verði stuðst við samþætt sérfræðimat í stað örorkumats við mat á réttindum til örorkulífeyrisgreiðslna (og hlutaörorkulífeyrisgreiðslna) samkvæmt lögunum. Um þessa breytingu er fjallað með almennum hætti að framan og er vísað til þeirrar umfjöllunar.

Hvað varðar efnisþætti ákvæðisins er því þó við að bæta að samkvæmt ákvæðinu er heimilt að víkja frá matinu, sé slíkt mat bersýnilega óþarft að mati Tryggingarstofnunar. Þar sem um ræðir mat sem liggur til grundvallar ákvörðunar félagslegra réttinda greiðsluþega samkvæmt lögunum og til þess að tryggja réttaröryggi og skýrleika væri heppilegra ef kveðið væri á um í lögunum sjálfum, t.d. með upptalningu í dæmaskyni, í hvaða tilvikum samþætt sérfræðimat sé bersýnilega óþarft.

Þessi athugasemd á jöfnun höndum við um 2. mgr. ákvæðisins þar sem fram kemur að Tryggingarstofnun sé heimilt að víkja frá því skilyrði að áður en til samþætts sérfræðimats komi skuli endurhæfing eða viðurkennd meðferð, sem hefur það að markmiði að stuðla að aukinni atvinnuþátttöku vera fullreynd, sé hún bersýnilega óþörf.

Í núgildandi lögum er kveðið á um heimild Tryggingarstofnunar til þess að kveða á um að einstaklingar gangist undir sérhæft mat á möguleikum endurhæfingar áður en til örorkumats kemur.  Beiting ákvæðisins hefur hins vegar fremur verið á þann veg að öllum sé gert að fara í endurhæfingu áður en til örorkumats kemur, án þess að metið sé hvort slík endurhæfing geti komið að gagni. Hefur endurhæfing þannig í framkvæmd verið gerð óundanþægt skilyrði, jafnvel í tilvikum þar sem má þykja fullljóst að hún muni ekki koma að gagni. Umboðsmaður Alþingis hefur m.a. ritað ráðherra bréf vegna þessarar framkvæmdar, hinn 11. júní 2021. Þar kom m.a. fram að umboðsmanni hefðu borist kvartanir einstaklinga þar sem mat á möguleikum endurhæfingar hafi ekki farið fram, enda þótt að í málinu lægi fyrir álit sérfræðinga um að endurhæfing myndi ekki skila árangri. Var jafnvel um að ræða einstaklinga með taugaþroskaraskanir þar sem hafi legið hafði fyrir umönnunarmat samkvæmt 4. gr. laga nr. 99/2007 fram að 18 ára aldri.

Afleiðingar þessa hafa verið að einstaklingar hafa hvorki fengið endurhæfingarlífeyrir né komist í örorkumat til að fá örorkulífeyrisgreiðslur og þannig fallið á milli kerfa og jafnvel fests þar. Dæmi eru um að fólk hafi verið að flakka á milli kerfa árum saman án þess að fá þá félagslegu aðstoð sem það á rétt á.

Í ljósi þessarar framkvæmdar verður að teljast óæskilegt að afnema mat á möguleikum  endurhæfingar. Farsælla væri að kveða skýrar á um skyldubundið mat Tryggingarstofnunar á möguleikum á endurhæfingu. Í öllu falli er nauðsynlegt að orðalaginu verði breytt á þann veg að Tryggingastofnun sé skylt að afla mats á því hvort endurhæfing sé bersýnilega ónauðsynlegt. Jafnframt er nauðsynlegt að skilgreint verði hver skuli framkvæma það mat og við hvaða sjónarmið skuli stuðst. Öðrum kosti er fyrirséð að einstaklingar haldi áfram að falla á milli kerfa og verði af þeirri félagslegu aðstoð sem þeir sannarlega hafa þörf fyrir.

Jafnframt hefur borið á því vandamáli í núverandi kerfi að einstaklingar verði fyrir greiðslufalli í ljósi þess að þeim er synjað um örorkumat þar sem endurhæfing telst ekki fullreynd og eru þeir þá komnir á byrjunarreit og verða að sækja um endurhæfingarlífeyrir. Þar til endurhæfingaráætlun hefur verið gerð og einstaklingur fullnægir skilyrðum greiðslna á hann oft ekki rétt á neinum öðrum greiðslum en fjárhagsaðstoð sveitarfélaga. Nauðsynlegt er að koma í veg fyrir að kerfið bresti með þessum hætti þannig að fólk sé jafnvel mánuðum saman án þeirrar aðstoðar sem það á rétt á.

Því er brýnt að á Tryggingastofnun hvíli rík leiðbeiningarskylda og að stofnunin tryggi að málum umsækjandans verði komið í viðeigandi farveg svo greiðslur geti hafist sem fyrst. Til þess að tryggja þetta mætti bæta við ákvæðið málsgrein um að sé farið fram á endurhæfingu áður en að til samþætts sérfræðimats komi, leiðbeini Tryggingastofnun umsækjanda um það og sendi mál hans áfram til viðeigandi þjónustuaðila.

Um d.-lið 3. gr.

Í d-lið 3. gr. frumvarpsdraganna er lagt til að í nýrri 27. gr. laga nr. 100/2007 verði kveðið á um sjúkra- og endurhæfingargreiðslur, sem komi í stað endurhæfingarlífeyris samkvæmt lögum nr. 99/2007.

Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að heimilt sé að greiða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur þegar einstaklingur, sem býr við langvarandi eða alvarlegan heilsubrest sem er talinn geta haft áhrif til frambúðar á getu hans til virkni á vinnumarkaði, fær viðurkennda meðferð eða tekur þátt í endurhæfingu með það að markmiði að stuðla að aukinni færni til atvinnuþátttöku að fullu eða hluta. Fram kemur að forsenda sé að heilsubrestur einstaklings sé afleiðing af sjúkdómi slysi eða áfalli.

Bent er á að ákvæðið er orðað með þeim hætti að greiðsla sjúkra- og endurhæfingargreiðslna sé heimil, fullnægi einstaklingur nánar tilteknum skilyrðum. Strangt til tekið fæst ekki séð að um ívilnandi heimild sé að ræða heldur er um að ræða stjórnarskrárbundin réttindi einstaklinga. Í samræmi við framangreint væri rétt að orða ákvæðið með þeim hætti að einstaklingur sem byggi við langvarandi og alvarlegan heilsubrest sem væri talin geta haft áhrif til frambúðar á getu hans til virkni á vinnumarkaði ætti rétt til greiðslu sjúkra- og endurhæfingargreiðslna, fái hann viðurkennda meðferð eða tæki þátt í endurhæfingu.

Ekki er heldur einsýnt að sjúkdómur, slys eða áfall grípi öll þau tilvik sem geta valdið því að fyrirhugað sé að vinnugeta einstaklings til framtíðar verði skert, þannig að einstaklingur þurfi á endurhæfingu að halda. Í frumvarpi kemur einnig fram að orsakatengsl skulu vera á milli sjúkdóms, slyss eða áfalls og heilsubrests. Í raun verður ekki séð hvaða þýðingu vísan til sjúkdóms, slyss eða áfalls og orsakatengsla við heilsubrest hefur. Þessi upptalning býður þó upp á þrengjandi skýringu sem getur leitt til þess að ekki allir sem þurfa raunar á endurhæfingu að halda njóti réttarins skv. orðalagi ákvæðisins. Í slíkum aðstæðum þjónar ákvæðið ekki markmiði sínu. Er því lagt til að upptalningin verði felld á brott úr ákvæðinu.

Fram kemur jafnframt að jafnaði skuli miðað við að heilsubrestur valdi því að hlutaðeigandi einstaklingur geti hvorki stundað vinnu né nám. Tryggingarstofnun sé þó heimilt að líta á þátttöku á vinnumarkaði eða nám sem lið í endurhæfingu eða viðurkenndri meðferð að því tilskyldu að atvinnuþátttakan eða námið sé ekki það umfangsmikið að það hamli þátttöku viðkomandi í viðurkenndri meðferð eða endurhæfingu samkvæmt fyrirliggjandi endurhæfingaráætlun.

Hér verður þó að horfa til þess að um ræðir fjölbreyttan hóp og getur nám eða vinna þannig í einstaklingsbundnum tilvikum verið þess eðlis að teljast liður í endurhæfingu. Á þetta sér í lagi við um nám, t.d. þegar fólk þarf að læra nýja færni í kjölfar slyss til þess að eiga afturkvæmt á vinnumarkað. Til þess að grípa þennan fjölbreytta hóp betur væri unnt að breyta orðalagi ákvæðisins með þeim hætti að vísað væri til þess að atvinnuþátttakan eða námið samrýmdist markmið um endurhæfingu viðkomandi, í stað þess að einblína á umfang þess.

Í 2. mgr. kemur fram að skilyrði greiðslna sé það að fyrir liggi endurhæfingaráætlun eða staðfesting á viðurkenndri meðferð sem styður við markmið skv. 1. mgr. frá því þjónustukerfi sem veitir einstaklingi þjónustu eða hefur staðfest slíka þjónustuáætlun hafi hún verið unnin af öðrum í umboði þess. Það þjónustukerfi sem veiti einstaklingi þjónustu skuli tryggja að áætlun taki mið af þörfum einstaklingsins hverju sinni í tengslum við endurhæfingu hans. Endurhæfingaráætlun geti verið heilbrigðistengd, starfstengd eða samsett af hvoru tveggja.

Hvorki í ákvæðinu, né öðrum ákvæðum frumvarpsdraganna eða núgildandi laga, er að finna nokkur fyrirmæli um hver umrædd þjónustukerfi séu eða hvernig einstaklingur ráði fram úr því til hvaða þjónustukerfis hann skuli leita eða hvernig hann skuli bera sig að því. Í núverandi kerfi hafa verið miklir vankantar á framangreindu og einstaklingar iðulega sendir fram og til baka í kerfinu í leit að endurhæfingu. Það kerfi sem er boðið með frumvarpsdrögunum virðist ekki boða markhæfar aðgerðir til þess að sporna gegn þessu.

Þá er bent á að þjónustukerfi ber að tryggja að endurhæfingaráætlun taki mið af þörfum einstaklingsins. Virðist því þannig að einhverju leyti falin stjórnsýsluleg meðferð endurhæfingar viðkomandi, en ljóst er þó að það fellur í hlut Tryggingarstofnunar að taka endanlegar ákvarðanir. Með þessu er réttarstaða notanda kerfisins síst skýrð.

Til þess að tryggja notendavænt kerfi gæti verið heppilegra að koma á fót þjónustuaðila sem myndi móttaka umsóknir einstaklinga og vísa þeim til viðeigandi þjónustuaðila og taka ákvarðanir í málum þeirra. Þessi þjónustuaðili gæti verið skipaður einstaklingum úr þeim þjónustukerfum sem gert er ráð fyrir í lögunum, en nauðsynlegt er að tryggja að notendur kerfisins geti leitað á einn stað.

Sú óvissa sem hefur ríkt í kerfinu hefur einnig valdið því að oft hefur ekki fundist meðferðaraðili til að vinna þjónustuáætlun eða þá að Tryggingarstofnun hefur metið hana ófullnægjandi. Hafa einstaklingar þá ekki öðlast rétt til greiðslna. Mikilvægt er að tryggt verði að einstaklingur verði ekki af félagslegri framfærsluaðstoð þar sem meðferðaraðilar hafi ekki fundist eða þá að þeir hafi ekki unnið fullnægjandi endurhæfingaráætlun. Sömu sjónarmið gilda um staðfestingu  á viðurkenndri meðferð enda hefur einstaklingurinn ekki heldur forræði á því að slík meðferð sé tryggð. Er þannig lagt til að kveðið verði á um að skylt sé að gera endurhæfingaráætlun og að senda staðfestingu á viðeigandi meðferð. Þessi atriði verði hins vegar ekki gerð að skilyrði greiðslna til greiðsluþega enda hafa þeir ekki forræði á þeim og standa sanngirnissjónmið til þess að þau geti ekki leitt til þess að þeir séu sviptir stjórnarskrárvarinni framfærsluaðstoð.

Í 3. mgr. ákvæðisins kemur fram að þrátt fyrir skilyrði 1. mgr. um þátttöku einstaklings í viðurkenndri meðferð eða endurhæfingu sé heimilt að greiða sjúkra- og endurhæfingargreiðslur þegar viðkomandi bíður eftir því að fá meðferð eða að endurhæfing hefjist. Sama eigi við komi heilsubrestur viðkomandi í veg fyrir að fyrirhuguð meðferð eða endurhæfing geti hafist. Skilyrði sé að fyrir liggi staðfesting frá því þjónustukerfi sem veitir einstaklingi þjónustu um að viðkomandi verði talinn fær um að hefja eða komist að í viðurkennda meðferð eða endurhæfingu innan nánar tiltekins tíma og skal Tryggingarstofnun reglubundið og ekki sjaldnar en á sex mánaða fresti fara yfir stöðu máls viðkomandi.

Í þessu samhengi er ítrekað að á sl. árum hefur oftsinnis komið upp sú staða að sú endurhæfing sem einstaklingur þarf á að halda sé einfaldlega ekki til staðar. Hafa meðferðaraðilar þannig borið við að ekki séu fyrir hendi meðferðarúrræði fyrir viðkomandi einstakling á meðan niðurstaða Tryggingarstofnunar er sú að endurhæfing sé ekki fullreynd. Í frumvarpsdrögunum er ekki fjallað um hvaða aðgerða skuli gripið til þess að tryggja að til staðar séu endurhæfingarúrræði.

Nauðsynlegt er hins vegar að tryggð sé samfella svo fólk falli ekki á milli kerfa eins og í núverandi kerfi. Áður en að frumvarpið er lagt fram á Alþingi er nauðsynlegt að úttekt fari fram á núverandi kerfi til þess að tryggja samfellu. Til þess að tryggja samfellu að lögum er hins vegar lagt til að það verði ekki gert að skilyrði fyrir sjúkra- og endurhæfingargreiðslum að það liggi fyrir hjá viðkomandi þjónustukerfi að einstaklingur komist að í viðurkennda meðferð eða endurhæfingu innan tiltekins tíma, enda er ekki rétt að einstaklingurinn líði fyrir það að viðeigandi úrræði séu ekki til staðar. Hins vegar er eðlilegt að Tryggingarstofnun geri kröfu um slíka upplýsingagjöf innan kerfisins, án þess þó að það hafi áhrif á réttindi einstaklingsins.

Í 5. mgr. kemur fram að sjúkra- og endurhæfingargreiðslur greiðist í allt að 60 mánuði en að hámarki í 12 mánuði í senn. Fram kemur að heimilt sé að lengja greiðslutímabil um allt að 24 mánuði ef um ræðir einstakling í mjög viðkvæmri stöðu vegna fjölþætts vanda. Í þessu samhengi er rétt að árétta að í framkvæmd Tryggingarstofnunar hefur sá skilningur stofnunarinnar ítrekað komið fram að endurhæfing geti ekki verið fullreynd fyrr en að það endurhæfingartímabil sem lögin bjóða sé liðið undir lok. Hefur þetta jafnvel átt við í tilvikum þar sem viðeigandi meðferðaraðilar hafa talið endurhæfingu fullreynda.

Í ljósi þessarar reynslu og vegna þess að með frumvarpsdrögunum er lagt til að endurhæfingartímabil verði lengt verulega er nauðsynlegt að kveðið verði á um að sá þjónustuaðili sem að sinnir endurhæfingu einstaklings geti kveðið á um að endurhæfing sé fullreynd og að viðkomandi einstaklingi sé þá vísað í samþætt sérfræðimat.

Um e.-lið 3. gr.

Í e-lið 3. gr. frumvarpsdraganna er kveðið á um nýja 28. gr. laga nr. 100/2007 sem fjallar um þjónustugátt sem Tryggingastofnun skal starfrækja til þess að tryggja nauðsynlega yfirsýn yfir viðurkenndar meðferðir og endurhæfingarþjónustu sem einstaklingar fá hverju sinni og til að stuðla að samfellu í þjónustu og greiðslum hjá þeim sem þurfa þjónustu fleiri en eins þjónustukerfis. Í 2. mgr. er kveðið nánar um utanumhald gagna sem fara í þjónustugáttina, varðveislu og öryggisráðstafanir.

Í ákvæðinu er hins vegar ekki skilgreint nákvæmlega hverjir hafa aðgang að þjónustugáttinni og hvaða upplýsingar fari inn í hana. Til þess að tryggja réttindi einstaklinga er nauðsynlegt að skilgreina þessa þætti betur í lögunum.

Jafnframt er óljóst hvort gert sé ráð fyrir að einstaklingar hafi aðgang að þjónustugáttinni. Sé gert ráð fyrir því er einnig nauðsynlegt að tryggja algilda hönnun fyrir þann hóp fatlaðs fólks sem á erfitt með að nýta sér stafræna þjónustu svo og viðeigandi aðlögun, fyrir einstaklinga sem ekki er unnt að tryggja aðgengi með algildri hönnun gáttarinnar.

Um f.-lið 3. gr.

Í f-lið 3. gr. frumvarpsdraganna er kveðið á um nýtt ákvæði um aldursuppbót. Með ákvæðinu er fallið frá þeirri framkvæmd að ákvarða fjárhæð aldursuppbótar sem hlutfall af örorkulífeyri. Samkvæmt núgildandi lögum er full aldursuppbót jafnhá örorkulífeyri eða 63.020,-. Í ákvæðinu er hins vegar gert ráð fyrir að full aldursuppbót sé 360.000.- kr. á ári eða 30.000,- kr. á mánuði. Er þannig ljóst að aldursuppbótin lækkar um rúman helming.

Er sá hópur sem nýtur greiðslnanna þá þrengdur með þeim hætti að kveðið er á um að aldursuppbót greiðist aðeins þeim sem uppfylla skilyrði örorku eða hlutaörorku fyrir 44 ára aldur. Fyrir þessu eru færð þau rök að ungt fólk sem að missir getu á vinnumarkaði fyrr hafi áunnið sé mun minni lífeyrisréttindi. Fram kemur að í breytingunni felist að aldursviðbótin muni í ríkari mæli greiðast þeim sem eru ungir að árum.

Í ljósi þess að frumvarpsdrögin fela ekki aðeins í sér þrengingu þess hóps er nýtur aldursuppbótar, þannig að hún greiðist í ríkara mæli til yngra fólks, heldur einnig lækkun uppbótarinnar um rúman helming, fæst ekki séð að breytingin stefni í reynd að yfirlýstum tilgangi.

Leiðir þetta raunar til þess að þau sem að verða öryrkjar ung að árum njóta ekki sama ávinnings af ívilnunum lagafrumvarpsins og aðrir. Þegar einum hóp er ívilnað minna en öðrum felst í því mismunun. Slík mismunun er aðeins heimil sé stefnt að málefnalegu og lögmætu markmið og ekki gengið lengra en nauðsynlegt er til þess að ná því markmiði.

Ekki hefur verið bent á að málefnaleg rök séu fyrir breytingunni né að hún sé nauðsynleg. Samrýmist framangreint einnig illa þeirri skuldbindingu sem íslenska ríkið hefur undirgengist á grundvelli 1. mgr. 28. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, um að viðurkenna og gera ráðstafanir til þess að tryggja sífellt batnandi lífsskilyrði fatlaðs fólks.

Loks er bent á að breytingin er til þess fallin að draga úr jöfnuði enda hefur verið viðurkennt um árabil, og felst í núverandi kerfi, að rétta verði hlut ungra öryrkja sem hafa litla möguleika á að bæta stöðu sína. Ekki hafa verið færð nein rök fyrir því að staða ungra öryrkja verði við gildistöku frumvarpsdraganna betri en áður þannig að það réttlæti minni stuðning. Þvert á móti verður að ætla að staða þeirra verði hlutlægt séð sú sama en að minna veðri gert til þess að jafna hlut þeirra, þannig að jaðarsetning ungra öryrkja aukist til framtíðar.

Til viðbótar felur ákvæðið í sér þá breytingu að sjúkra- og endurhæfingargreiðsluþegar munu ekki fá aldursuppbót, en endurhæfingarlífeyrisþegar sem fá greiðslur samkvæmt lögum nr. 99/2007 fá aldursuppbót í núverandi kerfi.

Í frumvarpinu eru veittar þær röksemdir fyrir því að undanskilja sjúkra- og endurhæfingarlífeyrisþega frá aldursuppbót, að markmið slíkra greiðslna sé að stuðla að aukinni færni til atvinnuþátttöku og sé því um tímabundið ástand að ræða. Aldursviðbót sé einkum ætlað að bæta að hluta til upp fyrir það að einstaklingar sem missi getu til virkni á vinnumarkaði ungir að árum hafi ekki haft sömu tækifæri til þess að ávinna sér réttindi í lífeyrissjóðakerfinu og þeir sem hafa verið lengur á vinnumarkaði.

Í þessu samhengi verður ekki litið fram hjá því að í framkvæmd og samkvæmt frumvarpsdrögunum hefur endurhæfing verið gerð að skilyrði þess að einstaklingur geti gengist undir samþætt sérfræðimat og að endurhæfingartímabilið geti verið allt að 5-7 ár. Í mörgum tilvikum er þá ekki um tímabundið ástand að ræða. Í þeim tilvikum sem endurhæfing leiðir ekki til þess að ungt fólk öðlast getu til virkni á vinnumarkaði, hefur það orðið af greiðslu uppbótarinnar allt endurhæfingartímabilið og það þannig raunar tapað á því að hafa reynt að hæfa sig aftur á vinnumarkað. Þetta fæst ekki bætt enda þótt að miðað verði við þann aldur sem sjúkra- og endurhæfingargreiðslur hefjast þegar greiðslur uppbótarinnar hefjast í kjölfar þess að viðkomandi hefur fengið samþætt sérfræðimat.

Jafnvel í tilvikum þar sem einhver virknigeta hefur fengist með endurhæfingu hefur umræddur ungur einstaklingur misst tíma af vinnumarkaði og samsvarandi tímabil ávinnslu í lífeyrissjóðskerfinu, enda greiðast ekki greiðslur til lífeyrissjóða á meðan á endurhæfingu stendur.

Gilda þannig sömu sjónarmið um unga sjúkra- og endurhæfingargreiðsluþega og unga öryrkja. Hafa ekki komið fram málefnaleg sjónarmið sem réttlæta mismunun hópanna né heldur hefur nauðsyn þess verið rökstudd.  Að því virtu má draga í efa að sýnt hafi verið fram á að breytingin samrýmist 65. gr. stjórnarskrárinnar og 14. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sbr. og 1. gr. 1. viðauka við hann.

Um g.-lið 3. gr.

Með g.-lið 3. gr. frumvarpsdraganna eru lagðar til breytingar á 30. gr. laganna um tekjugrunn.

Með ákvæðinu eru m.a. gerðar breytingar á skilgreiningu tekna sem hefur áhrif á frádrátt frá greiðslum samkvæmt lögunum. Þannig eru greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum og viðbótartryggingarvernd nú skilgreindar sem tekjur, en áður flokkuðust þessar greiðslur ekki til tekna við útreikning örorkulífeyris og komu ekki til frádráttar hans. Þessi breyting er ekki rökstudd með öðrum hætti en með vísan til þess að framangreint sé í samræmi við breytingar sem gerðar hafa verið varðandi ellilífeyrisþega.

Að því marki sem þessi breyting hefur í för með sér að  réttmætar væntingar einstaklinga til að njóta góðs af lífeyrissparnaði sínum og tryggja sér þannig betri lífsskilyrði en ef aðeins kæmi til opinberra greiðslna bresta kann hún að fara í bága við 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu. Bent skal á í því sambandi að ekki er gert ráð fyrir neinum aðlögunartíma.

Með ákvæðinu er kveðið á um að örorkulífeyrisþegar skuli hafa almennt frítekjumark sem nemur 1.200.000 kr. Samkvæmt núgildandi lögum nemur almennt frítekjumark örorkulífeyris 2.575.220,- kr. Jafnframt hafa öryrkjar nú 98.640,- kr. almennt frítekjumark vegna fjármagnstekna. Vegna tekjutryggingar hefur örorkulífeyrisþegi frítekjumark vegna atvinnutekna sem hljóðar upp á 2.400.000,- kr. og vegna lífeyrissjóðstekna sem hljóðar upp á 328.800,- kr. Er því að nokkru leyti um ræða lækkun frá núgildandi frítekjumörkum, sér í lagi hvað varðar atvinnutekjur, og þegar breytingarnar eru skoðaðar saman með þeim breytingum sem gerðar eru á því hvaða greiðslur teljast til tekna.

Er þetta þrátt fyrir að farist hafi ítrekað fyrir að hækka frítekjumark örorkulífeyris og tekjutryggingar í samræmi við 62. gr. laga 100/2007 þrátt fyrir áætlan löggjafans þar um. Er fyrirhuguð lækkun í brýnu ósamræmi við réttmætar væntingar greiðsluþega, sem eftir atvikum njóta verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar, og títtnefnt ákvæði 1. mgr. 28. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.

Á þetta ekki hvað síst við þegar virt er að ekki er gert ráð fyrir að örorkulífeyrisþegar njóti sérstaks frítekjumarks vegna atvinnutekna, en hlutaörorkulífeyrisþegar hafa frítekjumark atvinnutekna sem nemur 3.000.000 á ári til viðbótar við hið almenna frítekjumark.

Enda þótt gert sé ráð fyrir að örorkulífeyrisþegar hafi minni getu til virkni á vinnumarkaði en hlutaörorkulífeyrisþegar fæst ekki séð að nein efnisrök standi til mismununar að þessu leyti. Hafi örorkulífeyrisþegar möguleika á að nýta virkni, þó það sé aðeins að litlu leyti, ættu þeir að njóta sama ávinnings af því og aðrir. Þetta fyrirkomulag er aðeins til þess fallið að letja hópinn frá virkni þar sem að það leiðir til lítils ávinnings. Slíkt er hvorki gott fyrir viðkomandi einstakling né samfélagið. Er þá bent á að þetta fyrirkomulag er sérstaklega illa sniðið að fólki sem glímir við kastasjúkdóma sem kann almennt að hafa litla getu til virkni á vinnumarkaði en eigi betri tímabil þar sem það nýtur auknar getu til virkni. Öll efnisrök standa til þess að kerfið sé hvetjandi til endurkomu á vinnumarkað við slíkar aðstæður.

Þá er bent á að þeir sem njóta sjúkra- og endurhæfingargreiðslna hafa almennt frítekjumark sem nemur aðeins 480.000,- kr. og er það þannig rúmlega helmingi lægra en þeirra sem fá greidda örorku eða hlutaörorku. Engin rök eru færð fyrir þessari mismunun í frumvarpi en ekki fæst heldur séð að nein rök réttlæti þessa mismunun þannig að hún standist gagnvart 65. gr. stjórnarskrárinnar. Sjúkra- og endurhæfingargreiðsluþegar ættu þannig að njóta sama ávinnings af  t.d. lífeyrisgreiðslum, fjármagstekjum og öðrum tekjum og aðrir greiðsluþegar samkvæmt lögunum.

Í ákvæðinu er ekki gerð breyting á því fyrirkomulagi að fjármagnstekjur skuli skipta til helminga á milli hjóna við útreikning greiðslna, óháð því hvort hjónanna sé eigandi þeirra eigna sem mynda tekjurnar eða hvort um séreign eða hjúskapareign sé að ræða. Framangreint er frávik frá því að ekki skuli horfa til tekna maka við ákvörðun réttinda greiðsluþega. Líkt og áður hefur verið bent á samræmist ákvæðið illa einstaklingsbundinni framfærsluaðstoð á grundvelli 76. gr. stjórnarskrárinnar.

Í raunveruleikanum veldur þetta verulegu valdaójafnvægi á milli greiðsluþega og maka hans sem hefur fjárhagstekjurnar og dregur úr sjálfstæði hans. Í sinni verstu mynd leiðir þetta til þess að einstaklingi í er ókleift að slíta sambandi við maka sinn vegna fjárhagslegs ójafnvægis.

Framangreint fyrirkomulag er einnig í vondu samræmi við samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sér í lagi meginreglunni um virðingu fyrir sjálfstæði einstaklinga, sbr. 3. gr. hans, þeim jafnréttisgildum sem hann hvílir á enda er ljóst að reglan kemur mun verr niður á konum en körlum og þeim veruleika sem samningurinn viðurkennir, að fatlaðar konur eiga í mun meiri hættu á að verða fyrir ofbeldi innan heimilisins og skyldum aðildarríkjanna til þess að grípa til aðgerða til þess að vernda fatað fólk gegn ofbeldi innan heimilis, sbr. 1. mgr. 16. gr. samningsins.

Ekki fæst heldur séð að áhrif ákvæðisins á jafnrétti hafi verið metið í samræmi við 10. gr. samþykktar ríkisstjórnarinnar um undirbúning og frágang stjórnarfrumvarpa. Óskað er eftir því að slíkt mat fari fram áður en frumvarpið verður lagt fram á Alþingi.

Við skoðun frumvarpsins hafa einnig komið fram þau sjónarmið að tryggja verði að regla ákvæðins um að ráðherra sé heimilt að hækka tekjugrunn þeirra lífeyrisþega sem fengið hafa eingreiðslu skaðabóta vegna örorku að frádregnum áætluðum örorkulífeyrir til framtíðar frá Tryggingarstofnun, nái ekki til þeirra tilvika þar sem einstaklingar fá greiddar sanngirnisbætur. Er því lagt til að tekið verði sérstaklega fram í ákvæðinu að sanngirnisbætur skuli ekki teljast til tekna.

Um h.-lið 3. gr.

Með h.-lið 3. gr. frumvarpsdraganna, er lögð til breytt ákvæði um reglugerðarheimild ráðherra. Fram kemur að ráðherra sé heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd kaflans, m.a. um framkvæmd og efnisþætti sem samþætt sérfræðimat skuli byggjast en um þetta var fjallað að framan.

Reglugerðarheimild ráðherra nær jafnframt m.a. til þess að kveða á um hvaða þjónustukerfi geta borið ábyrgð á gerð endurhæfingaráætlana og staðfest viðurkenndar meðferðir, helstu viðmið um mat á þátttöku á vinnumarkaði og ástundun mats samhliða sjúkra- og endurhæfingargreiðslum, um réttindaávinnslu, búsetutíma og tekjugrunn. Öll þessi varða grundvallarþætti réttinda greiðsluþega samkvæmt lögunum, sem eru þess eðlis að eðlilegt væri að löggjafinn kvæði á um þær meginreglur sem gilda. Þykir því varhugavert að veita ráðherra svo víðtæka reglugerðarheimild, en aðkoma löggjafans er ekki síst mikilvæg í ljósi þess frumvarpsdrögin kveða á um stórfelldar kerfisbreytingar. Er því lagt til að frekar verði farið í nánari útfærslu þessara atriða í frumvarpinu áður en það er lagt fyrir Alþingi.

Um 9. gr.

Í 9. gr. laganna er fjallað um breytingar á 55. gr. laganna um umsóknir um greiðslur samkvæmt lögunum. Með ákvæðinu er bætt við 1. mgr. laganna, að ekki þurfi að sækja um greiðslur samkvæmt lögunum þegar það er bersýnilega ónauðsynlegt að mati Tryggingarstofnunar. Skýrara væri að tilgreina í hvaða tilvikum umsókn er bersýnilega ónauðsynleg, bæði til þess að tryggja skýrleika gagnvart greiðsluþegum og til þess að tryggja markvissa framkvæmd ákvæðisins.

Í ljósi þess að í frumvarpsdrögunum er kveðið á um talsverða breytingu á flokkum greiðslna, sem í senn tengjast með ýmsum hætti, gæti verið til þess fallið að tryggja rétta framkvæmd laganna að kveða á um sérstaka leiðbeiningarskyldu Tryggingarstofnunar varðandi umsóknir um greiðslur. Tryggingastofnun skuli leiðbeina einstaklingi um hvaða greiðslum hann kunni að eiga rétt á og hvert hann eigi að leita. Falli niður greiðslur úr greiðsluflokki skuli Tryggingastofnun jafnframt leiðbeina einstaklingum, kunni þeir að eiga rétt til greiðslna úr öðrum greiðsluflokki. Jafnframt skuli Tryggingarstofnun tilkynna einstaklingum með sannarlegum hætti að eigin frumkvæði og með hæfilegum fyrirvara, ef endurnýja þarf samþætt sérfræðimat eða umsókn.

Þessar tillögur væru til þess fallnar að sporna gegn annmörkum á borð við þá sem hafa ítrekað komið upp í framkvæmd, þegar fólk fellur á milli kerfa og þegar að tímabundin örorkumöt (nú samþætt sérfræðimöt) renna út og einstaklingur verður fyrir greiðslufalli þar sem honum var ekki kunnugt um að hann þyrfti að sækja um að nýju.

Um 11. gr.

Í 11. gr. frumvarpsdraganna er lögð til breyting á 62. gr. laga nr. 100/2007 um verðtryggingu, þannig að skýrt sé vísað til þess að frítekjumörk skuli verðtryggð með sama hætti og greiðslur skv. lögunum.

Má vera ljóst að löggjafinn hefur gert ráð fyrir verðtryggingu frítekjumarka allar götur frá 1976 og hafa þær hækkanir frítekjumark sem þó hafa verið gerðar stuðst við ákvæði. Hækkanirnar hafa þó verið langt því frá að vera árlegar og stóð frítekjumark tekjutryggingar t.d. í stað í 14 ár.

Þrátt fyrir að afar jákvætt sé að nú sé kveðið á um verðtryggingu frítekjumarka með skýrum hætti í lögunum bætir það ekki upp fyrir þá kjaragliðnun sem hefur orðið á síðustu áratugum sem má m.a. rekja til þess að frítekjumörk hafa ekki fylgt verðlagi. Nauðsynlegt að hin uppsafnaða gliðnun verði bætt, til þess að verðtryggingin geti þjónað markmiði sínu til framtíðar. Sú lækkun frítekjumarka sem stefnt er að með frumvarpsdrögunum grefur undan því að þessu markmiði verði náð og að greiðsluþegar fái notið framfærslu til jafns við aðra.

Um 12. gr.

Með 12. gr. er tveimur nýjum bráðabirgðaákvæðum bætt við lög nr. 100/2007.

Hið fyrra kveður á um að þau sem uppfylla skilyrði laganna fyrir greiðslu 31. desember 2024, skulu fá greiðslur samkvæmt ákvæðum laganna sem gilda frá 1. janúar 2025 en í samræmi við örorkumat sem var í gildi 31. desember 2024.

Í hinu seinna kemur fram að þau sem uppfylla skilyrði örorkustyrks 31. desember 2024 skuli fá greiðslur samkvæmt ákvæðum laganna sem voru í gildi 31. desember 2024 og í samræmi við örorkumat það sem þá var í gildi. Greiðsluþegum er þó heimilt að óska eftir mati á getu til virkni á vinnumarkaði samkvæmt samþættu sérfræðimati frá og með 1. janúar 2025 og fellur eldra mat úr gildi þegar hið nýja liggur fyrr og ákvarðast greiðslur þá á grundvelli þess.

Með öðrum orðum hækka greiðslur til örorkulífeyrisþega í samræmi við þær breytingar sem eru lagðar til með frumvarpsdrögunum. Hið sama gildir hins vegar ekki fyrir örorkustyrkþega, heldur halda þeir sömu greiðslum þar til samþætt sérfræðimat liggur fyrir.

Þó svo að það sé ekki tekið fram berum orðum í frumvarpi, má leiða líkur til þess að markmið þessa sé að hvetja örorkustyrkþega í samþætt sérfræðimat. Þrátt fyrir að það kunni að vera lögmætt markmið sem slíkt er ekki forsvaranlegt að örorkustyrkþegar beri hallan vegna kerfisbreytinganna og verði skyldir eftir í samanburði við aðra sem njóta félagslegrar framfærsluaðstoðar samkvæmt lögunum. Það samrýmist enda ekki jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar að mismuna fólki með tiltekið örorkumat þannig að framfærsla þeirra og lífsgæði batni ekki í takt við aðra greiðsluþega, í þeim eina tilgangi að stuðla að kerfisbreytingum sem unnt væri að ná fram með vægara móti.

Hin hliðin á peningnum er sú að með því fyrirkomulagi sem að gert er ráð fyrir í bráðabirgðaákvæðinu nýtur einn hópur ávinnings meðan annar verður alfarið að bera þunga þeirra. Ljóst er að séu ákvæðin skoðuð frá þessu sjónarhorni er ekki víst að þau standist jafnræðisreglu.

Er þannig lagt til að greiðslur til einstaklinga sem fá örorkustyrk, sem samkvæmt frumvarpinu verður hlutaörorka, breytist með sama hætti og varðandi örorkulífeyrisþega við gildistöku í janúar 2025, þ.e. þannig að miðað verði við eldra mat, en greiðslur miði við hið nýja kerfi.

Um 14. gr.

Með 14. gr. frumvarpsdraganna eru lagðar til breytingar á 5. gr. laga nr. 99/2007 um makabætur. Með breytingunum er lagt til að fjárhæð makabóta verði 228.000,- kr. á mánuði. Samkvæmt núgildandi lögum nema makabætur 80% af tekjutryggingu og örorkulífeyri. Með því að taka fjárhæðina úr sambandi við síðastnefnda greiðsluflokka er verðtrygging þeirra afnumin. Mikilvægt er því að kveðið verði á um verðtryggingu í ákvæðinu, t.d. með því að kveða á um að fjárhæðin skuli breytast í samræmi við 62. gr. laga nr. 100/2007.

Í framkvæmd Tryggingarstofnunar hefur borið á því að örorkulífeyrisþegum og örorkustyrkþegum sem hafa sótt um makabætur hefur verið hafnað á þeim grundvelli að makabætur greiðist ekki til greiðsluþega. Mikilvægt er að bætt verði úr þessari framkvæmd, t.a.m. þegar ráðherra setur reglugerð á grundvelli ákvæðisins, svo að greiðsluþegar sem nýta þá getu til virkni sem þeir hafa til umönnunar maka njóti greiðslnanna með sama hætti og aðrir.

Um 16. gr.

Með 16. gr. laganna eru fyrirhugaðar breytingar á 8. gr. laga nr. 99/2007 sem varðar heimilisuppbót. Breytingarnar felast fyrst og fremst í því að heimilisuppbótin er lækkuð úr 756.240,- kr.  í 684.000,- kr. á ári. Rétt eins og fjallað var um varðandi breytingu á aldursviðbót hér að framan mun lækkun heimilisuppbótarinnar valda því að þeir sem að eru búa einir, eru einir um heimilishald og njóta ekki hagræðis af sambúð við aðra munu ekki njóta sama ávinnings af kerfisbreytingunum og aðrir en er þetta illsamrýmanlegt jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Á það er jafnframt bent að heimilisuppbót ellilífeyrisþega er talsvert hærri, eða 933.444,- kr. á ári. Ekki hefur heldur verið skýrt hvers vegna þörf ellilífeyrisþega sé ríkari að þessu leyti þannig að hún geti réttlæt mismunun. Örorku- og ellilífeyrisþegar hafa enda sama óhagræði af því að búa einir.

Til þess að vægi heimilisuppbótarinnar haldi gildi sínu er einnig nauðsynlegt að verðtryggja hana en það má gera með einfaldri tilvísun til þess að fjárhæð heimilisuppbótar taki breytingum í samræmi við 62. gr. laga nr. 100/2007. Ljóst er að hún hefur ekki haldið verðgildi sínu í gegnum tímans tönn og er því komin uppsöfnuð þörf á hækkun. Það eru einnig þessi sjónarmið sem mæla gegn lækkun fjárhæðar heimilisuppbótarinnar.

Jafnframt er tækifæri til þess að bregðast við þeim annmörkum sem hafa komið upp í framkvæmd Tryggingarstofnunar við að meta réttindi til heimilisuppbótar, sér í lagi þar sem opinber skráning endurspeglar ekki raunverulegar aðstæður. Hafa þannig komið upp annmarkar t.d. í kjölfar samvistaslita þar sem að ágreiningur ríkir enn vegna forsjár og lögheimilis barna þannig að opinber skráning verður ekki leiðrétt, þar sem að heimilisuppbót hefur verið synjað byggt á opinberri skráningu en ekki hefur verið litið til annarra gagna sem sanna raunveruleg samvistaslit. Sambærilegir annmarkar hafa komið upp varðandi einstaklinga sem eru skráðir óstaðsettir í fasteign eða sveitarfélagi, m.a. sem búa í frístundahúsnæði, hjólhýsi eða óleyfishúsnæði. Nauðsynlegt er að tryggja að Tryggingarstofnun framkvæmi skyldubundið mat á því hvort skilyrði samkvæmt ákvæðinu séu fyrir hendi, óháð opinberri skráningu. Þetta má m.a. gera með því að kveða á um þau gögn sem að einstaklingur getur lagt fram til þess að sýna fram á að hann fullnægi skilyrðum samkvæmt ákvæðinu. Þetta mætti þó jafnframt leiðrétta með almennum fyrirmælum ráðherra til Tryggingarstofnunar í samræmi við yfirstjórnunarheimildir hans, sbr. IV. kafli laga um Stjórnarráð Íslands nr. 115/2011.

Um 17. og 19. gr.

Með 17. gr. frumvarpsdraganna er sá hluti 9. gr. laga nr. 99/2007 sem fjallar um sérstaka framfærsluuppbót afnumin. Með frumvarpsdrögunum er líkt og fram er komið gert ráð fyrir að örorkulífeyri, sérstök framfærsluuppbót og tekjutrygging sameinist í einn greiðsluflokk, hinn nýja örorkulífeyri.

Þess ber hins vegar að líta að hin sérstaka framfærsluuppbót hefur síðan að dómur Hæstaréttar féll í máli nr. 52/2021 verið greidd óskert til örorkulífeyrisþega sem ekki hafa áunnið sér réttar til fullra örorkulífeyrisgreiðslna vegna búsetu erlendis. Hinn nýi greiðsluflokkur örorkulífeyris er hins vegar ákvarðaður í samræmi við áunna búsetu. Mun þetta leiða til talsverðrar lækkunar fyrir þann hóp sem ekki hefur áunnið sér full réttindi hér á landi og nýtur ekki greiðslna frá öðru landi.

Til þess að fyrirbyggja að þessi hópur beri skarðan hlut frá borði er lagt til að gerður verði samanburður á hinu nýja kerfi og því eldra sem tryggi þeim hópi örorkulífeyrisþega sambærilega fjárhæð og útreikningur hins eldra kerfis. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins mun þessi samanburður hins vegar aðeins taka til þeirra sem ,,fá greiddan örorkulífeyri ásamt sérstakri uppbót vegna framfærslu 31. desember 2024‘‘. Þeir sem hafa ekki áunnið sér fullan rétt og koma nýir inn í kerfið eftir gildistöku laganna munu þannig ekki njóta sama réttar.

Enn fremur er ekki gert ráð fyrir að samanburðarfjárhæðin, greiðslur í desember 2024, verði verðtryggð. Þess heldur er gert ráð fyrir að eftir því sem örorkulífeyrir hækkar í samræmi við verðtryggingu, muni samanburðurinn fjara út.

Er þannig aðeins um að ræða tímabundna lausn sem gildir fyrir afmarkaðan hóp fólks sem er þegar í kerfinu. Í fyrsta lagi fæst ekki séð að það sé málefnalegt að mismuna fólki eftir því hvort það hlýtur örorkumat/samþætt sérfræðimat fyrir eða eftir gildistöku laganna, þannig að framfærsla annars hópsins sé trygg, en hinn þurfi að lifa við skerta framfærslu, undir þeim viðmiðum sem löggjafinn hefur lagt við og í mörgum tilvikum undir fátæktarmörkum.

Er það kerfi sem lagt er til að komið verði á þannig ekki aðeins til þess fallið að mismuna þeim sem hafa skert búsetuhlutfall, heldur mun það jafnframt mismuna þessum hópi innbyrðis, með hætti sem er í besta falli tilviljunarkenndur og ræðst af því hvoru megin við áramót kom til örorku viðkomandi.

Það er þá hvorki í samræmi við jafnan rétt eða skuldbindingar íslenska ríkisins samkvæmt samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks til þess að tryggja fötluðu fólki sífellt batnandi lífskjör, sbr. 28. gr. samningsins, að kjör þess hóps fatlaðs fólks sem hefur ekki áunnið sér full réttindi muni fara úr því að vera tryggð með sambærilegum hætti annarra og í það að dragast smátt og smátt aftur úr.

Í þessu samhengi athugast einnig að í almennum athugasemdum nefndar Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks kemur fram að í banni 5. gr. sáttmálans gegn mismunun á grundvelli fötlunar, felist einnig bann við fjölþættri mismunun og að taka skuli mið af því hvaða samspil ólíkir mismununarþættir hafa.  Þar á meðal skuli taka mið af því hvaða þýðingu þjóðernisuppruni eða staða sem innflytjandi, hælisleitandi eða flóttamaður.

Þegar lífskjör fatlaðs fólks eru bætt, líkt og stefnt er að með frumvarpsdrögunum, gengur þannig gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar og skuldbindingum íslenska ríkisins á grundvelli samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks að skilja eftir þann viðkvæma hóp fatlaðs fólks sem hefur erlendan þjóðernisuppruna og þau sem hafa kosið að búa erlendis.

Engin réttlæting er færð fram fyrir þessari mismunun í frumvarpinu og ekki virðist heldur hafa farið fram mat á því hvort hún sé nauðsynleg. Hefur gæði lagasetningarinnar og samræmi við mannréttindi þannig ekki verið metið með fullnægjandi hætti. Gera verður þá grunnkröfu að skilgreint sé hvaða markmiði sé stefnt að og að þeir gagnstæðu hagsmunir sem eru fyrir hendi séu vegnir áður en til lagasetningarinnar kemur sem haft getur í för með sér skerðingu á réttindum fatlaðs fólks.

Lagt er til að sérstök framfærsluuppbót haldi gildi sínu en verði löguð að þeim breytingum sem lagðar eru til, þannig að aðeins þau sem ekki njóta fullra örorkulífeyrisgreiðslna geti notið hennar. Með þeim hætti er fyrirbyggt að afturför verði í réttindum viðkvæms hóps fatlaðs fólks.

Um 22. gr.

Í 22. gr. frumvarpsdraganna eru lagðar til breytingar á 12. gr. laga nr. 55/2006 um hlutverk Vinnumálastofnunar við skipulag vinnumarkaðsúrræða, þar sem henni er falinn stuðningur við atvinnuleitendur sem rétt eiga á hlutaörorkulífeyri á grundvelli laga um almannatryggingar.

Enda þótt hlutörorkulífeyrir og virknistyrkir greiðist aðeins til þeirra sem að hafa verið metnir til 25-50% getu til virkni á vinnumarkaði, er þó ljóst að sá hópur fatlaðs fólks og annarra sem ekki hafa getu til fullrar virkni á vinnumarkaði en falla utan þessa hlutfalls, eiga jafnframt erfitt uppdráttar á vinnumarkaði. Áður en frumvarpið verður lagt fram á Alþingi mætti taka til skoðunar með heildstæðari hætti hvort ekki sé samhliða unnt að kveða á um aukna þjónustu Vinnumálastofnunar við þennan hóp til þess að tryggja frekari virkni og bætta stöðu á vinnumarkaði, enda þótt ekki fylgi framfærslustuðningur.

Um. a.-lið 24. gr.

Í a.-lið 24. gr. frumvarpsdraganna er lagt til að lögfest verði ný 16. gr. í lög nr. 55/2006, þar sem kveðið verði á um virknistyrk til atvinnuleitenda sem eigi rétt á hlutaörorkulífeyri á grundvelli laga um almannatryggingar. Vinnumálastofnun skuli jafnframt veita viðkomandi einstaklingum sérstakan einstaklingsmiðaðan stuðning í atvinnuleit.

Í lögunum er ekki gerð grein fyrir því hvernig tryggja eigi sérhæfingu og þekkingu til þess að mæta fötluðu fólki, þ.m.t. þekkingu á aðstæðum ólíkra hópa á vinnumarkaði og þeim áskorunum sem þeir standa frammi fyrir. Eigi Vinnumálastofnun að gegna slíku hlutverki er nauðsynlegt að tryggð verði fjárveiting, nauðsynlegur mannafli og fötlunarmiðuð nálgun. Ekki fæst séð hvernig lögin gera ráð fyrir að tryggja framangreint og er þannig hætta á að úrræðið muni ekki þjóna því markmiði sem því er ætlað.

Í ákvæðinu er jafnframt kveðið á um skilyrði virknistyrks, þ.m.t. skilyrði um virka atvinnuleit. Í virkri atvinnuleit felst m.a. skv. ákvæðinu að einstaklingur hafi frumkvæði af starfsleit og sé reiðubúinn án sérstaks fyrirvara að taka hvert það starf sem greitt er fyrir í samræmi við gildandi lög og kjarasamninga og honum er unnt að gegna í ljósi getu hans á vinnumarkaði. Þá að hann hafi vilja og getu til að taka þátt í vinnumarkaðsúrræðum sem standa honum til boða.

Er um að ræða nokkuð rík skilyrði sem falla illa að aðstæðum margra þeirra sem fyrirséð er að metnir verða til hlutaörorku. Í fyrsta lagi má ætla að einhver hópur sem hefur verið metin til 75% örorku samkvæmt núverandi fyrirkomulagi og ekki verið á vinnumarkaði, jafnvel til lengri tíma, muni vera metin til hlutaörorku. Það er erfitt að snúa aftur á vinnumarkað ekki hvað síst fyrir fólk sem hefur hrakist af honum vegna getuleysis vinnumarkaðsins til þess að mæta viðkomandi einstaklingi. Í slíkum tilvikum er nauðsynlegt að leggja áherslu á að aðstoða viðkomandi einstakling í stað þess að ýta undir streitu og vanlíðan með ströngum kröfum.

Í öðru lagi má nefna fólk með svokallaða kastasjúkdóma, þar sem einstaklingur kann að vera afar veikur á tímabilum og jafnvel án þess að auðvelt sé að sýna fram á það. Orðalag ákvæðisins er ekki til þess fallið að mæta aðstæðum þessa hóps. Hið sama gildir um mörg þau sem glíma við ýmsar taugaþroskaraskanir, t.d. fólk með hamlandi einhverfu og fólk með þroskahamlanir sem þurfa í mörgum tilvikum aukna aðstoð.

Skilyrðin eru jafnframt til þess fallin að draga úr sjálfsákvörðunarrétti fatlaðs fólks en ekki er gefið svigrúm til þess að taka tillit til hæfileika, menntunar og áhuga virknistyrkhafa skv. skilyrðum ákvæðisins. Eins og ákvæðið er orðað virðist það heldur gera ráð fyrir því að fólk verði að taka hverju starfi sem þeim er til boða, óháð framangreindum þáttum.

Í þessu samhengi er minnt á að í 27. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks kemur fram að aðildarríkin viðurkenni rétt fatlaðs fólks til jafns við aðra, til vinnu; en í því felist réttur til að afla sér lífsviðurværis með vinnu að eigin vali. Það eru þannig grundvallarréttindi fatlaðs fólks að njóta frelsis til þess að velja vinnu sem að hæfir hæfileikum þess og áhuga.

Ákvæðið tekur heldur ekki mið af þeim raunveruleika að fatlað fólk kann að eiga erfitt með að fá aðgang að störfum, þrátt fyrir að hafa menntun, reynslu og hæfileika til þess að gegna viðkomandi starfi, m.a. vegna þess að viðeigandi aðlögun hefur ekki verið tryggð á vinnustað eða vegna fordóma. Samspil þessara aðstæðna og virknikröfu ákvæðisins má ekki leiða til þess að fatlað fólk sé að tilneytt til að taka starfi sem er ekki við þeirra hæfi ella fyrirgeri það rétti sínum til virknistyrks og þar með fullrar framfærslu eins og löggjafinn hefur ákvarðað hana.

Er þannig lagt til að skilyrði virknistyrks verði tekin til endurskoðunar með fötlunarmiðaða nálgun að markmiði. Nauðsynlegt er að skilyrðin séu hvetjandi en ekki refsandi, að svigrúm sé til staðar til þess að mæta þörfum ólíkra hópa og að sjálfsákvörðunarréttur einstaklinga sé virtur.

Um c.-lið 24. gr.

Í c-lið 24. gr. frumvarpsdraganna er lögð til ný 16. gr. g. laga nr. 55/2006 þar sem fjallað er um þau tilvik þar sem virknistyrkur verður felldur niður.

Þar kemur m.a. fram virknistyrkur falli niður hafni atvinnuleitandi starfi sem honum býðst eftir að hafa verið í atvinnuleit í a.m.k. tvo mánuði frá móttöku umsóknar um virknistyrk, nema réttlætanlegar ástæður séu fyrir hendi. Hið sama gildi um þann sem hafnar því að fara í atvinnuviðtal sem honum býðst, sinnir ekki atvinnuviðtali án tafar eða sem lætur líða að veita nauðsynlegar upplýsingar sem kann að hafa áhrif á greiðslu virknistyrks.

Fram kemur að við mat á því hvort réttlætanlegar ástæður séu fyrir hendi skuli Vinnumálastofnun líta til aldurs atvinnuleitanda, félagslegra aðstæðna sem tengjast skertri vinnufærni eða umönnunarskyldu vegna ungra barna eða annarra náinna fjölskyldumeðlima. Enn fremur er Vinnumálastofnun heimilt að líta til heimilisaðstæðna atvinnuleitanda þegar hafnar starfi fjarri heimili sínu auk þess sem heimilt er að taka tillit til aðstæðna atvinnuleitanda sem getur ekki sinn tilteknum störfum vegna skertrar getu til virkni á vinnumarkaði samkvæmt samþættu sérfræðimati eða vottorði sérfræðilæknis.

Óljóst er hvaða þýðingu það hefur að gera upp á milli þeirra þátta sem Vinnumálastofnun er heimilt að líta til og þeirra þátta sem henni er skylt að taka mið af. Raunar eru allir þessir þættir þess eðlis að skylt ætti að vera taka mið af þeim og er orðalagið að þessu leyti óheppilegt.

Vilja, áhuga og hæfileikum viðkomandi atvinnuleitanda er þá ekkert vægi gefið, né heldur aðstæðna á vinnustaðnum, t.d. vilja og getu vinnuveitanda til að gera viðeigandi aðlaganir. Er ákvæðið þannig jafnframt í andstöðu við sjálfsákvörðunarrétt einstaklingsins og réttindi fatlaðs fólks til þess að velja sér atvinnu.

Í ákvæðinu er þannig gert ráð fyrir fleiri refsikenndum úrræðum svo sem að fella styrkinn niður í þrjá mánuði hafi styrkurinn verið feldur niður áður og í enn lengri tíma sé hann felldur niður í þriðja sinn. Um er að ræða undantekningarlaust ákvæði sem gefur ekkert svigrúm til þess að taka mið af aðstæðum viðkomandi einstaklings.

Í raun og veru leiðir samspil reglnanna til þess að eigi atvinnuleitandi erfitt uppdráttar við atvinnuleit, mæti fordómum á vinnumarkaði eða bjóðist ekki starf við hans hæfi geti það leitt til skertrar framfærslu. Eru reglurnar ósveigjanlegar og illa til þess fallnar að mæta fötluðu fólki og síst til þess fallnar að stuðla að farsælli endurkomu á vinnumarkað.

Jafnframt er regla um að atvinnuleitandi sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddan virknistyrk og sem ferst fyrir að upplýsa Vinnumálastofnun um þau störf eða að atvinnuleit sé hætt, fái ekki greiddan virknistyrk fyrr en að sex mánuðum liðnum afar íþyngjandi og ósveigjanleg, enda getur slíkt stafað af mistökum, gleymni eða kunnáttuleysi. Bent er á í þessu samhengi að þegar er til staðar endurkröfuréttur hafi einstaklingi farist fyrir að tilkynna um störf sem hafa áhrif á greiðslur til hans. Engin nauðsyn er á frekari refsikenndum úrræðum og er því lagt til að umrædd málsgrein verði felld úr frumvarpsdrögunum.

Um d. lið 24. gr.

Í d.-lið 24. gr. er kveðið á um nýja 16. gr. c. laga nr. 55/2006. Í ákvæðnu er fjallað um leiðréttingar og endurgreiðslu virknistyrks.

Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að aðgerðir Vinnumálastofnunar um endurkröfur ofgreiðslna séu aðfararhæfar. Gjalda verður varhug við aðfararheimildum vegna endurkröfu ofgreiðslna félagslegra greiðslna.

Í þessu samhengi verður að hafa hliðsjón af því að heimildinni er beitt gagnvart viðkvæmum hópi svo og að ofgreiðslur stafa oftast ekki af ásetningi heldur fremur mistökum eða kunnáttuleysi og jafnvel skort á leiðbeiningum frá hlutaðeigandi stjórnvaldi. Þykir ekki rétt að stjórnvöldum séu faldar aðfararheimildir í slíkum tilvikum.

Ef vilji stendur ekki til þess að afnema aðfararheimildina er nauðsynlegt að kveðið verði á um reglur til þess að grundvallarréttindi, réttlát málsmeðferð og meðalhóf verði tryggt, m.a. í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993, en vísa má til þeirra sjónarmiða sem koma fram í dómi Landsréttar í máli nr. 211/2022.

Um bandorm

Áður en lagafrumvarp verður lagt fyrir Alþingi er nauðsynlegt að skoða frekar hvort að í gera þurfi breytingar á fleiri ákvæðum laga, m.a. í samræmi við lögfestingu fyrirhugaðra nýrra greiðsluflokka.

Til að mynda vakti athygli að nauðsyn er á að leiðrétta 4. mgr. 5. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 4/1995, þar sem er fjallað um heimild til þess að lækka fasteignaskatt til efnalítilla örorkulífeyrisþega, þannig að heimildin taki einnig til hinna nýju greiðsluflokka.

Hið sama gildir um 3. gr. laga nr. 99/2007 um barnalífeyri vegna skólanáms eða starfsþjálfunar ungmennis á aldrinum 18-20 ára þannig að heimildin nái jafnt til barna hlutaörorkulífeyrisþega og sjúkra- og endurhæfingargreiðsluþega.

Ætla má að um fleiri lagaákvæði geti verið að ræða og því nauðsynlegt að frekari skoðun fari fram á þeim ákvæðum sem breyta þarf í bandorm með lögunum.